• 陶光辉:《中央企业合规管理办法》的十大务实之处——兼评其对企业合规管理工作的影响
  • 文章来源:北京德和衡律师事务所 日期:2022-09-30

2022年10月1日即将实施《中央企业合规管理办法》(以下简称为“《办法》”),与2018年颁发的《中央企业合规管理指引(试行)》相比,不仅是从规范性文件升格为部门规章,而且其“内容更全、要求更高、措施更实”。简言之,未来对中央企业、国有企业的合规管理工作,将“要求更加明确“、”突出刚性约束“。这和《办法》新增或优化的务实条款是分不开的。结合个人实践,本文尝试归纳《办法》的十大务实之处及其对央、国企合规管理实践的影响。


一、党的领导贯穿合规管理全过程


《办法》提出中央企业合规管理工作应当遵循的第一条原则,便是“坚持党的领导”。必须充分发挥企业党委(党组)领导作用,把党的领导贯穿合规管理全过程。这个“贯穿”表现在以下三个方面。


第一个是在方向和大局上。企业党委(党组)在合规管理等全部工作中,均发挥把方向、管大局、促落实的领导作用,推动合规要求在本企业得到严格遵循和落实。第二是在遵守党内法规上。企业应当严格遵守党内法规制度,企业党建工作机构在党委(党组)领导下,按照有关规定履行相应职责,推动相关党内法规制度有效贯彻落实。第三是在党委(党组)法治专题学习上。企业应当将合规管理纳入党委(党组)法治专题学习,推动企业领导人员强化合规意识,带头依法依规开展经营管理活动。


党的领导贯彻合规管理全过程,对于中央企业、国有企业的合规管理工作有深刻影响。合规工作不再是单纯的管理技术层面或法律遵守层面的工作了,而是一项要深度体现党的意志,党的领导的工作。党委(党组)的全程领导,党建工作机构的严格推动,都会大大提升企业合规管理工作的重要性。对于合规管理牵头部门来说,应该立即建立与党建工作机构的联合工作机制,将党内法规制度作为合规要求的一种,在合规管理体系建设中充分反应出来。


二、以提升依法合规经营管理水平为导向


《办法》再次强调了企业合规管理的目的是有效防控合规风险,不仅如此,《办法》还提出合规管理要“以提升依法合规经营管理水平为导向”。可以说,防控合规风险,是合规管理的直接目标。提升依法合规经营管理水平,则是合规管理的长远目标。这本身对合规管理的价值和意义,也是一次“提升”。即是说,合规管理的长远定位应当是围绕提升管理水平来定位的,而不仅仅是防范风险。因为就企业而言,防控风险本身不应当是最终目的,企业的本质是发展,而发展是要管理来促进的。防控风险不会必然促进发展,这是一次包括合规管理在内的企业风险管理价值的回归。


对于企业合规工作来说,应当更多的关注管理制度和流程的“业务目标”。不能为制度而制度,为流程而流程,还要看这个合规制度是不是同时有利于企业的业务发展,这个合规流程是不是低效地设置了业务的操作障碍。这也提示合规管理牵头部门要提高对管理、对业务的认识能力。


三、管业务必须管合规


《办法》明确提出“管业务必须管合规”。在对合规实务工作非常有帮助,特别是在一些对合规管理工作的性质还不是特别清晰的企业,这个原则对于明确合规管理牵头部门与业务(职能)部门的不同主体职责起到了“定海神针”的效果。只有对合规管理部门和业务(职能)部门的合规管理职责先定下基调,合规监督部门的职责才能确定下来。这构成合规风险三道防线的基础。


合规风险是来源于业务的,最好的办法当然是让业务自己管住风险的来源。要注意“管合规”与“合规管理”不是一回事。“管合规”是对业务合规风险的直接规避、杜绝,“合规管理”是提供如何“管合规”的制度、流程和工具。实践中,建议合规管理部门借助于这条可以说最为务实的条款规定,通过“普法适法”,与业务及职能部门“划定职责”。同时,也要对业务部门如何“管合规”进行培训和赋能,以完成合规管理工作职责的合理分配。


四、为合规管理工作提供必要的人、财、物保障


《办法》提出,中央企业应当在机构、人员、经费、技术等方面为合规管理工作提供必要条件,保障相关工作有序开展。以部门规章的形式,专条规定合规管理工作的人、财、物的保障,应属首次。这对于开展合规管理工作,非常有必要。这一点,与ISO 37301:2021《合规管理体系 要求及使用指南》第7.1条“组织应确定并提供所需的资源,以建立、实施、保持和持续改进合规管理体系”是一致的。


合规管理工作,是整个企业的工作,而不是合规管理部门的工作。这一点,在实践中其实是不清晰的。通过企业层面专门提供资源,给予保障,可以促使企业员工转变这种认识。要注意的是,在“机构”上提供必要条件,意味着企业在合规管理职责的设计上,可以单独成立一个合规部门,组建一个合规团队。这无疑是为企业合规部的设立提供了“法定“依据,有利于合规工作的开展。目前实践中大多数企业的合规工作,由法务部门一并执行,其间产生了一些便利,但也产生了一些困惑。未来,可根据该规定进行相应调整。


五、结合实际设立首席合规官


《办法》明确规定,“中央企业应当结合实际设立首席合规官,不新增领导岗位和职数,由总法律顾问兼任,对企业主要负责人负责,领导合规管理部门组织开展相关工作,指导所属单位加强合规管理。” 设立首席合规官,是强化合规管理工作的一项重要举措。从国际大企业实践看,设立首席合规官是世界一流企业的普遍做法。ISO 37301:2021《合规管理体系要求及使用指南》规定,应当指定一人对合规管理体系运行负有职责、享有权限。世界银行、经合组织等国际组织鼓励企业设立首席合规官,并作为评估合规管理水平的重要指标。在中央企业设立首席合规官,有利于进一步明确合规管理职责、落实责任,统筹各方力量更好推动工作,也展现了中央企业对强化合规管理的高度重视和积极态度,对推动各类企业依法合规经营具有重要示范带动作用。


首席合规官,不是新事务。但作为部门规章明确规定,且采用了“应当设立”的表述,应属首次。由此,目前有很多媒体和研究人员,对首席合规官在央、国企的设立,表现了非常浓厚的兴趣。个人认为,“首席合规官”的正式出现,对于企业合规管理工作,至少有三点影响。一是总法律顾问的职权和责任都加重了。以前法律事务是相对专业事务,现在合规事务都是管理事务,需要更多的资源,也承担更大的责任。二是没有总法律顾问的情况下,有没有必要和能不能设立首席合规官?个人认为,首席合规官更多的是一种职责,不能简单地认为是一种全新的岗位或角色而要求企业必须“拥有”。只要企业内存在合规管理职责,对其负责人,完全可赋予其“首席合规官”的职责。三是应当制定相应的首席合规官工作规则,处理好其与合规委员会主任、合规总监等职责的关系。合规委员会作为一种非常设的机构,其主任可由董事或高管兼任,从管理角度负责重大合规事项及合规体系的决策;首席合规官从专业角度对重大业务事项发表合规意见。


六、制定合规管理专项指南


《办法》的一个整体特点是“措施更实”。《办法》提出中央企业应构建分类分级的合规管理制度体系,对于反垄断等重点领域以及合规风险较高的业务,应制定合规管理具体制度或专项指南。合规管理专项指南,统一和替代了之前“合规管理指引”、“合规指南”等说法。国资委在印发《中央企业合规管理指引(试行)》的同时及之后,曾组织编制了一系列重点领域合规指南,包括“反商业贿赂”、“反垄断(经营者集中)”、“商业秘密保护”、“个人信息保护”等,对于央、国企建立合规管理专项文件起了很大的示范作用。


合规管理专项指南,可分为两类。一类是重点领域,例如反垄断、反商业贿赂、生态环保、安全生产、劳动用工、税务管理、数据保护等。另一类是合规风险较高的业务,例如股权投资、私募基金、大宗贸易、销售广告、APP数据运用、海外工程等。对于央、国企合规管理强化建设年,一项重点工作便是制定适用的合规管理专项指南。这里要注意的是,合规管理专项指南,作为一项重要的合规管理举措,性质虽然属于“制度类”,但其内容不仅是提示重点领域和合规风险较高业务的“合规要求”,而且就这些“合规要求”如何嵌入到对应的业务流程之中也要进行规定。即也要规定对应的“合规机制”。也就是,合规管理专项指南,虽然名义上是“专项”,但其实其构成是“综合”的。这也是为什么实践中,专项指南也被称之为“合规管理专项手册”的原因。


七、实现合规风险闭环管理


《办法》第四章规定了合规管理的“运行机制”,详细列举了央、国企业合规管理体系运行可能涉及的多项合规运行机制,包括合规风险识别评估预警机制、合规审查机制、违规问题整改机制等。这些机制的组合,有其内在逻辑。它是对传统“事前、事中、事后”机制说法的一种补充和升级,形成所谓“合规风险闭环管理”。


合规风险闭环管理是随着《办法》的出台,对当前规范合规管理流程的正式提法。要注意的是,它的本质是合规机制运行的一种结果,是在一定时期内的合规管控流程体系性的安排。也就是说,合规风险闭环管理与合规审查、合规调查等不是一个维度的合规运行机制。它应该是整个合规管控机制的综合。当然,具体到合规实践中,每一家企业的合规风险闭环管理的操作手法,又是“一企一策”、“因地制宜”。


合规风险闭环管理可以说是有效合规管理的灵魂,但目前大多数企业的合规建设还停留在偏于合规管理制度建设的状态,还没真正以“机制”来推动“制度”,以“机制(流程)”来取代“制度”。对于当前实践,做好合规风险闭环管理,可与做好“三张清单”的工作关联起来。即做好合规风险清单、岗位合规职责清单、流程管控清单。这三张清单把合规要求、合规职责、合规管控举措等连接在一起,形成一个有效的合规风险应对组合。这与合规风险闭环管理是吻合的。


八、建立常态化合规培训机制


《办法》第三十条明确规定,中央企业应当建立常态化合规培训机制,制定年度培训计划,将合规管理作为管理人员、重点岗位人员和新入职人员培训必修内容。合规培训对于合规意识的强化、合规文化的形成,起着基础性的作用。除了合规培训应当建立一个常态化机制以外,《办法》另外还有三处专门提及“合规培训”,可见未来央、国企“合规培训”的重要。这三处分别是:首先,组织或协助开展合规培训,是合规管理牵头部门的职责。其次,中央企业的全体员工应当自觉接受合规培训。再次,中央企业应当将合规培训、违规行为记录等纳入合规管理信息系统。


常态化的合规培训机制,对于央、国企进行合规管理建设,益处颇多。通过合规培训,可以把最新的合规风险案例、合规义务等传递给相关员工。有关合规风险预警、合规评价的结果运用等,都可以通过合规培训来贯彻、落实。合规管理牵头部门可将合规培训作为一项重要的工作抓手,通过常态化的培训机制,可以大大减小其他合规工作尚未开展而印发的一系列问题。例如,合规风险评估不足,将会导致合规风险清单不完整,对于业务及职能部门的合规风险提示不够,很多合规风险可能会处于相关员工的认知范围之外。通过违规案例、合规义务、合规意识等的培训和强化,员工将弥补这一缺陷,提升合规遵循意识和能力。


九、运用信息化手段将合规要求和防控措施嵌入流程


《办法》提出,中央企业应当定期梳理业务流程,查找合规风险点,运用信息化手段将合规要求和防控措施嵌入流程,针对关键节点加强合规审查,强化过程管控。纵观之前国资委的相关文件精神,经常可以看到,“将合规防控措施嵌入流程”等类似规定。这一次,《办法》强调“运用信息化手段将合规要求和防控措施嵌入流程”。这是一个不小的进步,也是一次不小的挑战。


合规管理体系建设本身即要求梳理合规要求,制定合规防控措施,并与企业的经营管理流程进行结合。但这是从管理体系建设的角度提出的举措。实践中,可能这种“结合”的效果不大明显,甚至不好。这是因为合规要求、合规防控措施,本质上是一种对业务流程的一种“约束”或“限制”。业务流程可能因此增加了一些管控,导致“效率”降低,从而引发一些“部门说法”。同时,也可能产生一些“管控偶然性”。但是,如果是合规管理信息系统内增加“合规管控节点”,这个管控节点,本身即构成流程的一部分,是自动流转的。这种“信息化嵌入”,将更加务实、更为落地。当前,在经历了几年的合规管理体系建设实践,很多央、国企已具备了合规管理信息化的条件。因此,运用信息化手段将合规要求和防控措施嵌入流程,也是一种必然。


十、因合规管理不到位引发违规行为的责任追究


《办法》第三十七条规定,中央企业违反本办法规定,因合规管理不到位引发违规行为的,国资委可以约谈相关企业并责成整改;造成损失或者不良影响的,国资委根据相关规定开展责任追究。在国资委不断强化对央、国企进行违规经营投资责任追究的大背景下,合规管理作为一项重要的风险活动,理应纳入“责任追究”情形。


与该条规定密切相关的,原来公布的《中央企业合规管理办法(公开征求意见稿)》中曾提出的“对于符合企业尽职合规免责事项清单内情形的行为,可以按照相关规定免于责任追究”,这一规定在正式《办法》中已删除。这表明,目前全面推行制定“尽职合规免责事项清单”,可能尚不成熟,同时也与国资国企强化责任追究的精神,也有一定的冲突之处。


这条规定,对于央、国企应当进行合规管理体系建设,再次进行了强调。不仅从部门规章义务的角度进行了规定,而且明确规定了违反的法律后果。未来的央、国企合规建设过程中,如发生违规行为产生损失或不良影响,企业有关管理主体不仅会因为违规本身而被追责,而且会因为“合规建设不到位”被追责。个人认为,这是对央、国企必须进行合规管理体系建设,而做出的非常严厉的规定。当然,这项规定,对于央、国企主管领导将合规管理建设提升为一项极为重要的管理活动,是有益的。


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作者简介


陶光辉


北京德和衡律师事务所高级合伙人、北京大学全球高端法商人才计划未来领袖授课专家,大连大学法学院客座教授等


职业资格:律师,仲裁员,高级经济师,同时拥有上市公司独立董事资格、企业管理咨询师资格、证券/期货从业人员资格等。


职业经历:武汉大学法学硕士,前后18年企业法律工作经验。其中,8年企业法务经历,曾任中国100强集团法务总监,获ALB2016中国最佳企业总法律顾问称号;3年法律创业经历,系知名法务教育平台(一法网)的创始人;7年执业律师经历。


学术成果:著有《公司法务部》(法律出版社)、《法务之道》(中国法制出版社)、《合规管理十论》(内部出版)。在合规管理体系建设领域,陶律师创建“DHH合规内控风险一体化建设五环模型”。


服务客户:中广核新能源、中国新时代、中国纸业、中交规院、河钢集团、泰康健投、京煤集团、长城汽车、北京供销社、北京昌平国资委、北京建工、北京地铁、上海企业法律顾问协会、上海铁路局、上海杨浦国资委、青岛地铁、青岛港、国网江西电力、桂林交投、深圳投资控股、深圳航空、聊城信发、甘肃地矿、北京大学法学院、中国政法大学网络学院、上海海关学院、北京联合大学法学院等。


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