从《证券法》《保险法》视角探讨《银行业监督管理法》等相关法律、规章的修改——以信息披露、关联交易和行业协会的规制为例

内容摘要：对信息披露、关联交易的监管和依托行业协会进行监管，是证券、银行保险等金融监管的共同特点，但在法律位阶的选择、法律条款的设置、监管重点和处罚效果上还存在不少差异，既可能造成金融监管套利，也可能增加金融机构不必要的成本，还可能产生法律适用障碍和金融风险。因此，在金融监管标准趋于统一的大背景下，有必要探寻主要金融监管法律内部的立法原则，梳理《证券法》《保险法》等针对信息披露、关联交易和行业协会规制的现实意义和内在逻辑，为《银行业监督管理法》修改和实施提供宏观策略和微观方案。同时，通过《银行业监督管理法》的修改实施，为日后《证券法》及相关规章的完善提供经验，形成金融法律运行的良性循环，实现不忘初心、补足短板的修法目的，为中国共产党二十大报告提出的防范金融风险助力。

关键词：银行业监督管理法  修改 信息披露 关联交易 行业协会

目次

一、规制信息披露、关联交易和行业协会的现实意义以及金融法内部的立法原则

二、《证券法》《保险法》《银行业监督管理法》等对信息披露的规制及分析

三、《证券法》《保险法》《银行业监督管理法》等对关联交易的规制及分析

四、《证券法》《保险法》《银行业监督管理法》对行业协会的规制

五、《银行业监督管理法》（修订草案征求意见稿）主要修改要点

六、修订《银行业监督管理法》等法律、规章的宏观策略和微观方案

自从2017年国务院金融委成立以来，金融监管发生了较大的变化，债券市场的统一监管稳步向前，涉及证券、银行、信托、保险的资管新规于2020年发布，证券、银行保险领域的处罚力度相继加大，这不仅体现在2020年3月1日实施的新《证券法》，也体现在最近发布的《银行业监督管理法（修订草案征求意见稿）》，该征求意见稿的处罚幅度有向《证券法》靠拢的趋势。处罚金额提高固然是整个金融领域强监管的必然结果，但如果仅将修法目的局限于提高处罚金额，而不考虑《银行业监督管理法》与《证券法》《保险法》以及《商业银行信息披露管理办法》《银行保险机构关联交易管理办法》等之间的内在联系和紧密配合，则恐将错失修法良机。由于信息披露、关联交易和行业协会是证券、银行保险领域极为重要的金融法律制度，有必要围绕其规制的现实意义、立法原则、立法技术、处罚案例、立法时机、条款设置进行研究，从中探寻立法规律，为《银行业监督管理法》的修改乃至其他金融法律、规章的制定及修改提供系统周全的宏观策略以及切实可行的微观方案。

01、规制信息披露、关联交易和行业协会的现实意义以及金融法内部的立法原则

（一）规制信息披露、关联交易和行业协会的现实意义

为什么选取《证券法》《保险法》和《银行业监督管理法》上述相关制度进行研究，是因为这3部法律都是金融法，是证券、银行保险监管部门处罚的依据，所保护的都是公众利益，监管主体都是金融监管部门，各个领域的行业协会都是重要的自律组织，监管规律大抵一致，有较强的可比性，得出的结论更具有可借鉴性，由此总结出的金融监管经验更具备可复制性。因此，由上述法律及相关规章规制关联交易、信息披露和行业协会具有很强的现实意义。

1. 贯彻落实二十大精神的必由之路

二十大报告提出：深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线。这既包括将关联交易、信息披露纳入监管，也包括依托行业协会的力量，延长监管手臂，在此基础上更有能力加强监管。

2. 顺应强化公司治理实践的必由之路

近年来，加大信息披露监管已成为共识，其目的是把一个真实的公司充分展现给投资者，但如果公司治理不得力，单一的信息披露监管并不能奏效。因此，从公司治理包括关联交易的规范角度发力，才能从根本上解决公司治理混乱、内控失衡的种种弊端，这正是《公司法》修改关注的重点方向。作为金融监管法律，如能从关联交易等公司治理视角取得突破，将会为《公司法》追求的治理水平提升树立典范。

3. 相邻金融部门法之间具体制度衔接借鉴的必由之路

《证券法》《保险法》《银行业监督管理法》制定于不同的时代，各有优势和特点。对于上市公司信息披露，《证券法》有专章进行规定，且证券监管部门有着丰富的监管经验；因监管侧重点不同，银行保险监管部门对银行保险机构的信息披露监管相对薄弱。对于上市公司关联交易，《证券法》主要从信息披露角度进行规制，监管手段较为单一；相比较而言，银行保险领域则有专门规章对关联交易进行规范。对行业协会的规制，《证券法》规定最为详细，《保险法》次之，《银行业监督管理法》则没有规定。因此，针对上述重要制度，上述部门法宜相互取长补短，不断予以完善。

（二）金融法内部应具有什么样的立法原则

金融法律主要包括《人民银行法》《反洗钱法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》《信托法》等法律。应当说明的是，本文涉及的金融法律主要包括《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》。按照《立法法》总则规定，遵循宪法、维护法制统一、民主立法、从实际出发、法律规范明确具体是法律的立法原则。金融法作为法律之一种，无疑应遵循《立法法》规定的立法原则。同时，金融是现代经济的核心，金融法具有防风险、护权益、促发展等立法价值，因而金融强监管的作用十分突出，但由于金融监管涉及多个部门，如果金融监管的力度和标准不一，就很容易产生“监管洼地”，形成监管套利。比如，近年来的信托、私募基金出现较多金融风险，经历过多次整治；因此这次二十大报告强调要对各类金融纳入监管，既是金融监管历史经验的主动总结，又是符合金融发展规律的必然选择。易言之，金融监管是一项环环相扣的工作，牵一发而动全身，只有监管部门通力合作，不断堵塞监管漏洞，才能织就严丝合缝的金融监管之网。基于上述考虑，一个健全的金融法体系，除遵循立法法原则外，还应贯彻如下的内部立法原则：

1. 创新性

《银行业监督管理法》《银行保险机构关联交易管理办法》将违规从事关联交易单独作为处罚情形之一，而《证券法》等法律对关联交易规制主要以信息披露违规进行处罚。这表明《银行业监管管理法》对关联交易的规制具有创新性，在这次修法过程中，宜继续发挥这种创新性，为《证券法》等规范关联交易积累经验。

2. 统一性

关联人（也称关联方，下同）和关联交易的概念，在《公司法》《税法》和《企业会计准则第36号——关联方披露》中都有涉及，但概念的内涵并不一样，在实践中易引发争议。尽管部门法基于各自目的对关联交易进行规范，有不同侧重点，但我们认为，作为金融监管部门，对金融领域的关联人和关联交易概念宜进行统一，便于相关各方遵循。

3. 重要性

信息披露是《证券法》中很重要的一项制度，是其“铁齿铜牙”，但在《银行业监督管理法》中规定不多，不成体系，在监管实践中因此被罚的十分罕见。同样，对于关联交易的规范，《证券法》着墨不多；这两部法律可相互取长补短，将重要的成熟法律制度纳入进来。

4. 可操作性

可操作性是法律规范应有之义。但《银行业监督管理法》部分条文过于简略，实施起来有些困难。比如，石嘴山某银行重大关联交易审批程序不合规而依据《银行业监督管理法》第四十六条第五款“严重违反审慎经营规则的”进行处罚^[1]。虽然《银行业监督管理法》第二十一条规定，“前款规定的审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容”，但由于《银行业监督管理法》并未直接规定违反关联交易的条款，该处罚引用的法条关联性还不够充分，易引起不必要的争议，损害法律的尊严。

02、《证券法》《保险法》《银行业监督管理法》等对信息披露的规制及分析

（一）《证券法》等对信息披露的规制及分析

1. 《证券法》

《证券法》设专章（第七十八条至第八十七条）从信息披露义务人的义务、定期报告、临时报告、重大事件、董监高义务、自愿披露、虚假陈述的民事责任、披露平台和监管主体等方面对信息披露进行规范，并在第一百九十七条规定了信息披露的行政法律责任。

其法律责任条款：《证券法》第一百九十七条　信息披露义务人未按照本法规定报送有关报告或者履行信息披露义务的，责令改正，给予警告，并处以五十万元以上五百万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以二十万元以上二百万元以下的罚款。发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事上述违法行为，或者隐瞒相关事项导致发生上述情形的，处以五十万元以上五百万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以二十万元以上二百万元以下的罚款。

信息披露义务人报送的报告或者披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏的，责令改正，给予警告，并处以一百万元以上一千万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处以五十万元以上五百万元以下的罚款。发行人的控股股东、实际控制人组织、指使从事上述违法行为，或者隐瞒相关事项导致发生上述情形的，处以一百万元以上一千万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处以五十万元以上五百万元以下的罚款。

2. 《上市公司信息披露管理办法》

《上市公司信息披露管理办法》制定于2007年1月，新《证券法》实施后，于2021年3月进行了修订，从总则、招股说明书、募集说明书与上市公告书、定期报告、临时报告、信息披露事务管理、监督管理与法律责任、附则等7个方面进行规范，对履行信息披露义务的具体内容、上市公司内部信息披露制度和组织架构等进行充实和细化。

《证券法》《上市公司信息披露管理办法》对信息披露的规制相当详尽，并首次增加自愿披露，编排更为系统与合理，进一步凸显信息披露在《证券法》中的核心地位，在实践中因信息披露违规引发的民事索赔、行政处罚和刑事追责案例也大量存在，如去年年底的康美药业案^[2]独董“天价”民事赔偿更是引发公众热议和独董离职潮，证券领域的先行先试经验对银行、保险领域的信息披露立法、执法乃至司法实践均有较强的指导作用。

（二）《保险法》等对信息披露的规制及分析

1. 《保险法》

《保险法》第108条规定：保险公司应当按照国务院保险监督管理机构的规定，建立对关联交易的管理和信息披露制度。似乎《保险法》对信息披露进行了规范，但我们认为这是关联交易中的信息披露，规范的着眼点是关联交易，而非专门就信息披露进行规制。

2. 《保险公司信息披露管理办法》

《保险公司信息披露管理办法》从总则、信息披露内容、信息披露方式和时间、信息披露管理、法律责任、附则对信息披露进行规范。该《办法》附则提到，上市保险公司按照上市公司信息披露要求已经披露本办法规定的相关信息的，可免予重复披露。

此外，银行保险监管部门还从人身保险产品的角度制定了《人身保险产品信息披露管理办法》，该《办法》规定了总则、信息披露主体和方式、信息披露内容和时间、信息披露管理、监督管理、附则等内容。

《保险公司信息披露管理办法》法律责任条款：

第三十四条保险公司有下列行为之一的，由中国银行保险监督管理委员会依据法律、行政法规进行处罚：

（一）未按照本办法的规定披露信息的；

（二）未按照本办法的规定报送或者保管报告、报表、文件、资料的，或者未按照规定提供有关信息、资料的；

（三）编制或者提供虚假的报告、报表、文件、资料的；

（四）拒绝或者妨碍依法监督检查的

第三十五条保险公司违反本办法规定的，中国银行保险监督管理委员会除按照本办法第三十四条的规定对该公司给予处罚外，对其直接负责信息披露的主管人员和其他直接责任人员依据法律、行政法规进行处罚。

经检索威科先行，未发现有银行保险监管部门对违反信息披露行为进行处罚，较多的是依据《人身保险新型产品信息披露管理办法》第三十四条“未按规定进行回访”进行处罚。因此，相对于证券监管部门大量因信息披露违规对上市公司及董监高进行处罚的实践，银行保险监管部门对银行保险机构因信息披露违规行为进行处罚更为罕见，这可能与监管部门监管的侧重点及公众关注度多少有关系。

（三）《银行业监督管理法》等对信息披露的规制及分析

1. 《银行业监督管理法》

该法第三十六条、第四十六条涉及信息披露，条款内容如下：

第三十六条   银行业监督管理机构应当责令银行业金融机构按照规定，如实向社会公众披露财务会计报告、风险管理状况、董事和高级管理人员变更以及其他重大事项等信息。

第四十六条 银行业金融机构有下列情形之一，由国务院银行业监督管理机构责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：......（四）未按照规定进行信息披露的。......

经分析，这两条并非我们理解的信息披露法律义务及责任条款，因为第三十六条是银行业监督管理机构应当责令银行业金融机构按照规定如实向社会公众披露财务会计报告，如果银行业监督管理机构没有责令，则商业银行并无主动披露的义务，按照无义务即无责任的法律原理，商业银行一般不会触发“未按照规定进行信息披露的”的法律责任。

2. 《商业银行信息披露办法》

该办法制定于2007年，规范内容较为简单。从总则、信息披露内容、信息披露管理、附则等方面进行规范，涉及信息披露的责任条款为第二十九条，该条规定：对在信息披露中提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告的商业银行，由中国银行业监督管理委员会按照《中华人民共和国商业银行法》第七十五条给予行政处罚，对有关责任人按照《中华人民共和国银行业监督管理法》第四十八条采取相应措施。

为更进一步分析《商业银行信息披露办法》第二十九条涉及的法律责任，此处援引《商业银行法》第七十五条的规定，该条规定：商业银行有下列情形之一，由国务院银行业监督管理机构责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）拒绝或者阻碍国务院银行业监督管理机构检查监督的；

（二）提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告、报表和统计报表的；

由上可知，商业银行承担责任的前提是提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告，但财务会计报告应向谁提供？根据《银行业监督管理法》第二十条^[3]、第五十五条^[4]有关财务会计报告的规定，商业银行提供财务会计报告的对象是银行监管部门等，而非社会公众。根据《商业银行信息披露办法》，我们同样没有找到因未向社会公众披露信息而被追究行政法律责任的条款。因此，可以得出结论：《商业银行信息披露办法》没有我们通常所理解的信息披露（即面向社会公众的）违规的法律责任条款。同时，经检索威科先行，与保险监管部门类似，银行监管部门亦未对信息披露违规行为进行处罚。其原因我们认为是既可能与监管部门监管的侧重点及公众关注度多少有关系，又可能与《银行业监督管理法》《商业银行法》《商业银行信息披露办法》规定不完善有关系。

03、《证券法》《保险法》《银行业监督管理法》等对关联交易的规制及分析

（一）《证券法》等对关联交易的规制及分析

1. 《证券法》

《证券法》仅在第八十条第四款“前款所称重大事件包括：……公司……从事关联交易，可能对公司的资产、负债、权益和经营成果产生重要影响”阐述信息披露中的重大事件时提及关联交易，并未从其他角度规范关联交易，因而《证券法》只从信息披露角度对关联交易违规行为追究行政法律责任，而未从上市公司治理角度对关联交易违规行为进行处罚。

2. 《上市公司治理准则》

证监监管部门于2002年1月颁布了《上市公司治理准则》，并于2018年9月进行修订，该准则第七十四至第七十七条规定了与关联交易相关的决策、信息披露、签订书面协议、定价公允、具有商业实质、不得干预公司经营、不得隐瞒关联关系、不得输送利益或调节利润等义务。

该规范性文件欠缺法律责任，对上市公司约束力度较弱。

（二）《保险法》等对关联交易的规制及分析

1. 《保险法》

《保险法》关联交易的具体条款如下：

第一百零八条   保险公司应当按照国务院保险监督管理机构的规定，建立对关联交易的管理和信息披露制度。

第一百零九条   保险公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用关联交易损害公司的利益。

第一百五十一条   保险公司的股东利用关联交易严重损害公司利益，危及公司偿付能力的，由国务院保险监督管理机构责令改正。在按照要求改正前，国务院保险监督管理机构可以限制其股东权利；拒不改正的，可以责令其转让所持的保险公司股权。

《保险法》涉及关联交易的上述3个条款，没有直接相关的行政处罚条款，这也是相关案例中以违规运用保险公司资金^[5]、保险公司相关报表、文件和资料不得有虚假记载的规定^[6]等进行处罚的原因。

2. 《银行保险机构关联交易管理办法》

目前，保险公司与银行均适用统一的《银行保险机构关联交易管理办法》，该办法制定于2022年，从总则、关联方、关联交易，关联交易的内部管理、报告和披露、监督管理、附则等方面对关联交易进行了规范，该《办法》第六十四条“保险机构及其股东、控股股东，保险机构的董事、监事或高级管理人员违反本办法相关规定的，银保监会或其派出机构可依照法律法规采取相关监管措施或进行处罚。涉嫌犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任”。

从《银行保险机构关联交易管理办法》规定来看，该办法的确想对关联交易违规行为进行处罚，但由于该《办法》第六十四条并未明确规定采取监管措施或进行处罚依据的具体条文，当然更深层次的原因在于《保险法》并无直接针对关联交易违规行为的处罚条款。由于该《办法》上位法-《保险法》缺位，该《办法》试图从行政处罚的角度规制关联交易违规行为的目的将落空。由于前述等原因，实践中亦未发现因关联交易而受到行政处罚的案例。

（三）《银行业监督管理法》等对关联交易的规制及分析

1. 《银行业监督管理法》

该法将关联交易列为审慎经营规则之一，对关联交易本身表述较少，具体条款如下，

第二十一条   银行业金融机构的审慎经营规则，由法律、行政法规规定，也可以由国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定。

前款规定的审慎经营规则，包括风险管理、内部控制、资本充足率、资产质量、损失准备金、风险集中、关联交易、资产流动性等内容。

银行业金融机构应当严格遵守审慎经营规则。

第四十六条   银行业金融机构有下列情形之一，由国务院银行业监督管理机构责令改正，并处二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：……（五）严重违反审慎经营规则的。

2. 《银行保险机构关联交易管理办法》

第六十一条 银行机构、信托公司、其他非银行金融机构有下列情形之一的，银保监会或其派出机构可依照法律法规采取相关监管措施或进行处罚：

（一）违反本办法第二十七条规定进行关联交易的；

（二）未按本办法第四十四条规定的商业原则进行关联交易的；

（三）未按本办法第四十五条规定审查关联交易的；

（四）违反本办法规定为关联方融资行为提供担保的；

（五）接受本行的股权作为质押提供授信的；

（六）聘用关联方控制的会计师事务所等为其提供服务的；

（七）对关联方授信余额或融资余额等超过本办法规定比例的；

（八）未按照本办法规定披露信息的；

（九）未按要求执行本办法第五十九条和第六十条规定的监督管理措施的；

（十）其他违反本办法规定的情形。

第六十二条 银行机构、信托公司、其他非银行金融机构未按照本办法规定向银保监会或其派出机构报告重大关联交易或报送关联交易情况报告的，银保监会或其派出机构可依照法律法规采取相关监管措施或进行处罚。

第六十三条 银行机构、信托公司、其他非银行金融机构有本办法第六十一条所列情形之一的，银保监会或其派出机构可以区别不同情形，依据《中华人民共和国银行业监督管理法》等法律法规对董事、高级管理人员和其他直接责任人员采取相应处罚措施。

相比《证券法》《保险法》，《银行业监督管理法》对关联交易违规行为的处罚条款更为完备。因《银行业监督管理法》第二十一条规定审慎监管规则包括关联交易等内容，故《银行业监督管理法》第四十六条仅列举违反审慎经营规则作为行政处罚的依据，而未直接使用“违反关联交易规定”等法律用语，处罚时一般引用《银行业监督管理法》第四十六条“严重违反审慎经营规则的”对违反关联交易规定进行处罚。但如此一来，将会出现以下问题：一是不论违反关联交易的什么规定，不管情节轻重，均统一适用“严重违反审慎经营规则的”的责任条款，不符合《行政处罚法》第五条“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的规定；二是会出现“只见森林、不见树木”的情形，即该责任条款只出现审慎经营规则这片“森林”，而未出现关联交易这颗“树木”，如此表述不甚合理，没有凸显关联交易是金融监管重要制度这一特征。

04、《证券法》《保险法》《银行业监督管理法》对行业协会的规制

（一）《证券法》

《证券法》第十一章专章（第一百六十四条至第一百六十七条）规制证券业协会，内容分别为证券业协会的性质、成员、权力机构、章程、职责、理事会等。相比于《保险法》、《银行业监督管理法》，《证券法》对行业协会的规制最为详细。

（二）《保险法》

《保险法》仅在附则第一百八十条对保险行业协会予以规制，该条规定：保险公司应当加入保险行业协会。保险代理人、保险经纪人、保险公估机构可以加入保险行业协会。保险行业协会是保险业的自律性组织，是社会团体法人。

（三）《银行业监督管理法》、《商业银行法》

《银行业监督管理法》《商业银行法》均未对银行业协会进行规范。根据银行业协会官网，中国银行业协会成立于2000年5月，是经人民银行和民政部批准成立的全国性非营利社会团体，是中国银行业自律组织，其主管部门先后为人民银行、银监会和银保监会。

05、《银行业监督管理法》（修订草案征求意见稿）主要修改要点

该征求意见稿关于信息披露、关联交易的其他方面与《银行业监督管理法》并无太大区别，但在罚则中将处罚金额由原来的20-50万元罚款大幅提高到违法所得1-10倍罚款或50-500万元罚款，很大可能是参考了《证券法》规定的处罚标准。该征求意见稿第七十八条规定：银行业金融机构有下列情形之一，由银行业监督管理机构责令改正，有违法所得的，没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上十倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上五百万元以下罚款；情节严重或者逾期不改正的，可以责令停业整顿或者吊销其金融许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

......

（三）未按照规定进行信息披露的；

（四）严重违反审慎监管规则、行为监管规则的；

......

此外，《银行监督管理法》（修订草案征求意见稿）未参照《证券法》《保险法》设置行业协会条款的做法，未对银行业协会进行规制。

06、修订《银行业监督管理法》等法律、规章的宏观策略和微观方案

（一）宏观策略

1. 加强顶层设计，选择法律和规章两条腿走路的方式，尽早在《银行业监督管理法》《保险法》中规范关联交易、信息披露和行业协会等重要制度

金融立法有一个规律，先是部门规章详细规定某一制度的具体内容，之后再进行相关基本法律的立法。如《公开发行股票公司信息披露实施细则（试行）》制定于1993年6月12日，早于最早的《证券法》（1998年12月29日颁布），这是摸着石头过河的具体体现，但始终以部门规章为处罚依据不是长久之计。由于金融监管是强监管，强监管下会产生更多行政处罚，如果处罚依据更多是来源于部门规章，而不是基本法律，则很可能会损害金融法的权威性。尤其是在部门规章实施多年后，更有经验、更有必要将部门规章成熟的监管实践上升为基本法律。因此，建议在目前拟修改的《银行业监督管理法》及以后将修改的《保险法》中较为详细地规定和完善关联交易、信息披露和行业协会等重要制度。

2. 加强金融监管部门协调与交流，优势互补，确立相同监管标准，避免部门立法痕迹过重