一、引言：当前形势下保护民企参与房地产合作的重要性

　　(一)行业背景与政策导向

　　近年来，房地产行业深度调整，叠加政策要求，政府平台公司与商业民企合作开发模式成主流。政府平台公司即“政府投融资平台公司”，是地方政府设立的国有独资或控股企业法人，兼具政府与市场属性。双方合作形式多样，如联合拿地等，既助政府平台公司补短板，也为民企提供发展空间。

　　2023年以来，国家愈发强调保护民企权益。习近平总书记在2025年2月17日的民营经济座谈会上再次强调“切实依法保护民营企业和民营企业家合法权益”，明确民营经济重要地位和“三个不变”方针，为民营经济未来走向指明方向，也为房地产行业中的民营经济发展提供了政策支持和信心保障。房地产领域合作纠纷解决与民企权益保护，关系到行业稳定与地方经济循环。

　　(二)民企面临的现实困境与保护必要性

　　合作开发房地产是我国房地产行业的重要模式之一。《中华人民共和国城市房地产管理法(2019修正)》第28条规定：“依法取得的土地使用权，可以依照本法和有关法律、行政法规的规定，作价入股，合资、合作开发经营房地产。”最高人民法院在《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释(2020修正)》第十二条亦规定：“本解释所称的合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等作为共同投资，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的合同。”最高人民法院在案由规定中亦专设“合资、合作开发房地产纠纷”案由。

　　实践中，民企与政府平台公司合作常因属性差异、机制不健全、外部环境变化等破裂。若民企退出难或权益无保障，会加剧资金链压力、引发连锁纠纷。且一旦错过房地产产业黄金期，将会导致巨额预期利益损失。因此，明确退出路径、强化利益保护，是落实政策、维护市场秩序、激发民营经济活力的关键举措。退出路径指民企收回投资、终止合作的方式，包括但不限于协商解除合同等。

　　(三)律师团队的服务价值

　　本律师团队从业多年，处理过多起民企与政府平台公司合作纠纷案件，项目涵盖北京、天津、山东、广东等省市，对房地产与国资合作领域有深入研究，熟悉不同地区政府平台公司的运作模式、国资监管要求及司法裁判规则，能为面临合作困境的民企提供“风险预判-纠纷化解-退出执行”全流程法律服务，助力民企高效收回投资、维护合法权益。

　　二、民企与政府平台公司合作开发房地产的主要模式

　　(一)股权合作模式

　　民企与政府平台公司共同出资设立项目公司，通常为有限责任公司，以项目公司为主体开展房地产开发。其中，政府平台公司多以土地使用权和政策资源进行合作作为股权投资;民企多以现金、开发管理经验出资，负责项目的具体运营如工程建设、销售推广。双方按股权比例分配利润、承担亏损，典型模式包括”政府平台公司出地+民企出资+联合拿地开发商品房项目”、“合作成立公司建设保障性住房”等。

　　(二)合作开发协议模式(非股权合作)

　　双方不设立新的项目公司，而是通过签订《房地产合作开发协议》明确权利义务：政府平台公司负责提供土地如划拨用地、出让用地，办理项目前期审批手续如规划许可证、用地规划许可证;民企负责提供全部或部分建设资金、组织工程施工与销售;收益按约定比例分配，风险按对应比例承担。此类模式常见于“政府平台公司出地、民企出钱出管理”等项目。

　　(三)代建+收益分成模式

　　政府平台公司作为项目业主，如持有土地使用权、已取得项目审批手续，委托民企作为代建方负责项目的开发建设，含设计、施工、成本控制、竣工验收等环节，民企按约定收取代建费。此类模式中，民企不直接持有项目股权，仅通过代建服务获取收益，常见于政府主导的棚改、安置房项目。

　　(四)股权与债权混合合作模式

　　民企既以股东身份向项目公司出资并持有部分股权，又以债权人身份向项目公司提供借款，且约定固定利率与还款期限。这种模式下，民企可通过股权获得项目利润分成，同时通过债权保障资金的优先回收，常见于政府平台公司持股比例较高、民企需控制风险的合作项目中。

　　三、不同合作模式下可能出现的问题

　　(一)不同合作模式下的共性问题

　　1、政府平台公司出资瑕疵

　　政府平台公司以土地使用权出资时，可能存在“五证不全”问题，如未取得国有土地使用权证、建设用地规划许可证，或土地存在权利瑕疵，如已抵押给银行、涉及土地出让金欠缴，导致项目无法按期开工;部分情况下，政府平台公司承诺的现金出资未按时到位，影响项目资金周转。在本团队律师曾参与过的一起案件中，就出现政府平台公司因自身债务问题导致项目土地被查封，进而引发工程施工停滞，前期巨额投入难以回收等重大问题。

　　2、决策僵局与运营冲突

　　因双方决策机制差异，政府平台公司需履行国资审批流程导致决策周期长，民企侧重效率，导致项目关键事项如销售定价、工程变更无法及时达成一致，形成 “决策僵局”;此外，政府平台公司可能因公共属性要求，如保障房项目需降低售价，与民企的收益目标冲突，引发运营矛盾。

　　3、土地性质与规划变更

　　合作过程中，案涉土地性质发生变化，如从“住宅用地”调整为“商业用地”，或规划指标调整，导致项目开发成本增加、收益减少，双方对损失承担与补偿方案无法协商一致。

　　4、审批手续办理延误

　　在政企合作的项目中，相关项目审批往往由政府平台公司负责或以政府平台公司的名义进行，政府平台公司未按协议约定完成项目审批手续，如未按时取得建设工程规划许可证、施工许可证，导致项目停工或延期，民企因工期延误产生资金占用成本、违约赔偿，包括向施工方支付违约金等等。

　　(二)股权合作模式下的个性问题

　　1、股权比例失衡导致的“权利绑架”或“话语权缺失”

　　为符合国资监管对“国有资产控制权”的要求，部分项目约定政府平台公司持股51%以上，民企持股49%以下。此类设计中，政府平台公司可通过“多数表决权”掌控项目公司股东会、董事会决策，民企虽负责实际运营，但关键事项，如销售定价、年度预算、重大工程变更需经政府平台公司审批，若双方意见分歧，民企需被迫妥协。例如某合作项目中，民企根据市场行情提出“降价10%促进去化”，但政府平台公司以“需保障国有资产不流失”为由否决，导致项目滞销，民企资金回笼受阻;又如政府平台公司通过控股优势，任命全部董事或关键岗位，民企无法参与核心管理，甚至无法及时获取项目财务数据，难以监督资金使用。

　　若双方约定各持股50%，且未通过章程或协议明确打破僵局的机制，易出现重大事项无法表决通过的困境。例如项目需追加投资时，民企主张“通过股东借款解决”，政府平台公司主张引入第三方投资，双方各持己见且表决权对等，股东会决议无法形成;又如项目面临“是否停工止损”的选择时，民企因资金压力主张停工，政府平台公司因避免项目烂尾影响地方形象主张继续，僵局持续导致损失扩大。此类情况在司法实践中较为常见，若无法通过协商化解，最终可能需通过公司解散诉讼退出，耗时长达数年，民企资金占用成本极高。

　　2、股权退出机制缺失

　　股权合作的核心风险之一是“退出路径不明确”，若协议未提前约定股权回购、股权转让、强制退出等机制，民企在合作破裂时可能面临无合法路径退出的局面。多数合作仅约定合作期限，但未约定合作期满或特定情形下，政府平台公司是否有义务回购民企股权，或未明确回购价格的计算方式等。例如项目因政策调整无法继续，民企主张退出，但政府平台公司以“无回购义务”为由拒绝，民企既无法转让股权，也无法通过公司解散实现退出，资金长期被占用;又如协议约定政府平台公司可回购股权，但未明确回购价格的计算方式，争议遂陷入僵局。

　　(三)合作开发协议模式下的个性问题

　　1、违约情形界定模糊

　　部分协议常常仅笼统约定“一方违约需承担责任”，但未明确哪些行为属于违约，尤其对房地产开发中的特殊风险场景缺乏界定，导致双方对违约行为的认知存在根本分歧。首先针对土地提供方即政府平台公司未明确其违约情形，包括土地存在抵押、查封等权利瑕疵、未按时完成土地使用权过户、未缴清土地出让金、审批手续办理逾期、审批文件存在冲突等。实际履行中，土地提供方可能以审批延误属政策原因、土地瑕疵可后续补正为由否认违约，受损方难以直接依据协议主张权利。

　　其次协议对民企的资金投入方的违约情形认定标准也应准确界定，如关于逾期多久构成违约、资金垫付差额达到多少需承担责任等。例如协议可能约定了资金投入方需及时注入建设资金，但未明确“及时”的具体时间节点，导致在后续争议解决的过程中被认定存在不利于民企的情形。

　　2、违约责任形式与赔偿范围模糊

　　即便协议提及“违约需赔偿损失”，但未明确赔偿范围、计算方式及责任限额，仍可能导致后续赔偿金额争议成为核心矛盾。就赔偿范围而言，协议可能约定“赔偿全部损失”，但未明确“损失是否包含前期投入资金占用利息、预期收益、实现债权的费用(如律师费、评估费)”。例如项目因土地瑕疵停工，资金投入方主张赔偿“前期投入+利息+预期利润+律师费”，土地提供方却以“协议未明确包含利息与预期收益”为由拒绝，法院需结合法律规定及案件事实裁量，增加权益回收的不确定性。

　　再如赔偿计算标准缺失，对前期投入资金的核算依据——究竟依据双方结算确认书、单方会计账还是司法鉴定意见、资金占用利息的计算标准、预期收益的认定方式——是否扣除开发风险、是否包含土地增值均未约定。在实际争议中，当双方主张金额差距悬殊，法院不仅需耗费大量精力核查认定，更可能产生不利于民企的认定。

　　(四)代建+收益分成模式下的个性问题

　　1、代建范围与责任界定模糊

　　协议未明确代建范围，如是否包含前期设计、后期物业交接，导致民企与政府平台公司对“额外工作”是否应追加代建费产生争议;若项目出现质量问题，如工程返工，双方对责任归属，如是民企施工管理问题还是政府平台公司设计问题，互相推诿。

　　2、超额收益分成无法兑现

　　项目销售利润达到约定的“超额标准”时，政府平台公司以“国资审批未通过”、“项目存在后续支出”为由，拒绝向民企支付分成款，或要求降低分成比例。

　　(五)股权与债权混合合作模式下的个性问题

　　1、股东借款认定争议

　　民企以“股东借款”名义注入的资金，政府平台公司可能主张为“追加投资”并转为股权，导致民企无法按债权要求优先回收资金;若项目公司资不抵债，政府平台公司可能以“股东借款与股权出资混同”为由，拒绝民企优先受偿。

　　2、利息支付违约

　　项目公司未按协议约定支付股东借款利息，政府平台公司作为控股股东，以“需履行国资审批”为由拖延支付，导致民企资金收益受损。

　　四、民企的主要退出路径

　　(一)合同事先已约定退出条款

　　民企与平台公司约定退出条款时，需重点围绕“明确性、可执行性、防风险”三大核心，结合平台公司的国资属性、房地产项目特性及《民法典》相关规定，避免模糊表述或漏洞导致后续纠纷。根据《民法典》第五百六十二条规定，“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的事由。解除合同的事由发生时，解除权人可以解除合同。”在具体项目中民企应注意：(1)明确平台公司的特殊义务违约，如未在约定期限内完成土地使用权过户、项目“五证”办理，或国资审批未通过;(2)列明双方共同违约情形，如一方出资逾期超一定日期、挪用项目资金、擅自变更项目规划导致合作目的无法实现;(3)注意覆盖项目特殊风险，如因政策调整导致项目利润率低于约定标准，或项目停工超一定期限且无重启可能等;(4)此外还应注意与《民法典》衔接的法定解除条件，如发生“不可抗力”或“情势变更”情形，双方可启动退出。应注意对“不可抗力”或“情势变更”做出明确定义。避免后续就“是否属于法定情形”产生争议。

　　(二)合同事先未约定退出条款

　　1、协商解除合同退出

　　如若双方均同意终止合作，且对退出条件如投资返还、损失补偿无根本分歧，常见于合作初期如项目未实质开工，或双方均无过错如政策调整导致项目无法继续的情况。

　　签订《合作解除协议》时注意明确民企投资款的返还金额，含本金与资金占用成本、支付期限及支付方式。此外还要注意违约金与利息的同时适用问题。若涉及股权，需约定政府平台公司或第三方对民企股权的回购价格与工商变更时间。

　　2、公司解散退出

　　如若双方共同设立的项目公司陷入“经营僵局”，如连续两年以上无法召开股东会、股东表决无法达到法定比例，且无法通过股权转让、回购等方式退出等，民企可依据《公司法》第二百三十一条，向法院申请解散项目公司;需提供“僵局证据”，如股东会决议记录、双方沟通函件，证明公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失。公司解散后，进入清算程序，民企按股权比例分配清算后的剩余财产。

　　3、股东以借款名义注资后以股东借款收回

　　民企在合作中同时存在“股权出资”与“股东借款”，当合作破裂时，民企可优先通过“要求项目公司偿还股东借款”实现部分资金退出，常见于股权+债权混合合作模式。

　　依据《股东借款协议》，向项目公司发送《还款催告函》，要求按期偿还本金与利息;若项目公司拒绝，可向法院起诉，主张“股东借款优先于股权出资受偿”，需提供借款凭证、转账记录、借款协议等证据;若政府平台公司为借款提供担保，可同时要求其承担连带清偿责任。

　　4、破产清算/重整退出

　　项目公司资不抵债，如负债远超资产且无法偿还到期债务，或政府平台公司无力回购股权、返还投资款，且无第三方愿意承接项目，常见于项目烂尾、市场下行导致销售无望的情况。

　　民企可作为债权人，向法院申请项目公司破产清算;在破产程序中，申报债权，含投资款、资金占用成本、违约金等，按“破产财产分配顺序”，即优先清偿职工工资、税款，再清偿普通债权，获得清偿;若项目仍有挽救价值，可推动破产重整，如引入新投资方，民企可通过“债转股”或“重整后退出”实现权益回收。

　　五、民企退出过程中的重要利益保护措施及建议

　　根据本律师团队过往提供的民企与国资公司等合资合作开发房地产合同纠纷成功提起再审的经验总结，民企在退出过程中有以下几项重要利益值得关注：

　　1、前期投入资金及资金占用利息利益

　　民企在合作期间已实际支出的项目款项，如前期工程费、招标服务费、合规运营成本等及对应资金占用损失，是退出时需优先保护的基础利益，需避免因鉴定意见偏差、证据梳理不全导致投入金额被低估。针对该问题应注意：一是全面核查项目支出凭证，包括含付款回单、第三方服务合同、合作方签字确认的报销单据，整理阶段性结算文件，固定有效证据链;二是针对存在漏计、错减问题的会计鉴定意见依法提出质证意见，对未纳入的合理的项目关联支出及必要费用，要求鉴定人出庭接受质询，纠正“以鉴代审”的不合理情形;三是依据资金实际投入时间分段主张利息，确保本金与利息均被足额认定。

　　2、预期可得利益

　　房地产项目周期长，其可能的收益与行业周期息息相关。一旦项目因种种原因错过项目黄金期、或完全陷入僵局导致项目难产，都将给民企带来巨大的预期利益损失。团队主要从三方面推进：一是通过最高人民法院支持房地产合资合作纠纷预期利益的裁判规则，为利益主张提供司法实践支撑;二是结合《民法典》第五百八十四条“损失赔偿含合同履行后可获利益”的规定，论证如项目合理开发利润、土地增值收益等预期利益与资金占用利息分属“交易利润”与“资金损失”，不构成双重获利;三是针对法院对“开发风险”的顾虑，夯实鉴定意见提交项目可行性研究报告、行业同期同类项目收益数据，证明预期利益的客观性与合理性，反驳“收益不确定”的片面认定。

　　3、违约责任厘清中的无过错抗辩利益

　　民企易面临“迟延开发”“未按约推进项目”等不当责任认定，需避免因责任划分错误承担额外损失。律师团队将重点围绕两点构建抗辩体系：一是收集政府平台公司违约的核心证据，如土地使用权瑕疵、审批流程延误、债务问题导致项目融资受阻等;二是梳理民企积极推进项目的痕迹;三是结合合作协议约定，如政府平台公司“提供无瑕疵土地、保障项目审批”的义务，论证项目退出的根本原因系政府平台公司单方根本违约，民企无迟延开发或过错，从而排除“双方均有过错”的不当认定，避免利益因责任错判被削减。

　　4、小结

　　在退出路径构建上，民企应注重依托案涉《协议书》解除条款与政府批复文件，有效应对项目因政府收储、土地查封导致开发终止的特殊场景，同时精准把控某国资公司(政府平台公司)连带责任认定的法律边界，为某民企合作方明确合法退出依据。

　　在利益保护维度，应直击房地产合作项目的核心争议点——结合某国资委函件、阶段性结算确认书等证据，纠正常规会计鉴定对某民企前期投入的片面核算问题，还原其真实资金投入情况;援引典型判例，驳斥“预期利益不予支持”“利息与预期利益重复获利”的不当认定，明确房地产项目黄金期机会利益的赔偿合法性;同时严格依据协议约定，主张律师费、审计费等实现债权费用的全额承担，避免法院酌定减免造成的利益损耗。

　　六、退出后的执行问题与应对

　　(一)执行难的主要表现

　　一是政府平台公司履约能力不足，部分地方政府平台公司因债务压力大，存在协议签订后无资金支付的情况，导致民企虽达成退出协议，但无法实际收回投资;

　　二是国有资产执行限制，政府平台公司的资产如土地、办公楼多为国有资产，且可能涉及公共职能如保障房、市政设施，法院执行时需兼顾“国有资产保护”与“公共利益”，导致执行周期长、难度大;

　　三是多债权人竞争，若项目公司存在多个债权人如银行、施工方，民企作为股东或普通债权人，在执行阶段可能面临财产分配比例低、无可供分配财产的问题;

　　四是地方保护主义，部分地区法院因“维护地方经济稳定”，对政府平台公司作为被执行人的案件执行力度不足，导致民企胜诉后无法及时兑现权益。

　　(二)律师团队的执行应对策略

　　1、事前防范

　　强化履约保障，在退出协议如《合作解除协议》中，要求政府平台公司提供履约担保，如以其持有的其他优质资产抵押、国有担保公司提供连带责任担保，或约定“资金监管账户”，即将退出款项存入共管账户，待条件成就后释放，从源头降低执行风险。

　　2、事中推进

　　主动申请执行与财产调查，胜诉后，第一时间向法院申请强制执行，同时查询政府平台公司或项目公司的财产线索如银行账户、土地、房产、股权，避免其转移资产;针对国有资产执行限制，律师可协助民企与法院、国资部门沟通，制定执行方案。

　　七、结语

　　民企与政府平台公司合作开发房地产项目的退出与利益保护，是一项涉及法律、国资监管、市场规则的系统工程，需结合合作模式、项目实际情况选择合适的退出路径，同时注重“事前防范、事中协商、事后执行”的全流程把控。本所律师团队凭借十余年的行业经验、对国资合作规则的深刻理解及丰富的司法实践案例，能为民企提供“定制化、高效率、强落地”的法律服务，助力民企在合作困境中实现顺利退出、权益最大化。若您的企业正面临类似问题，欢迎随时联系我们，我们将为您提供专业的法律解决方案。