摘要：

　　2026年5月，国家市场监督管理总局发布《市场监督管理行政处罚裁量规定(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，拟以部门规章形式重构行政处罚裁量权规范体系，标志着我国行政裁量基准制度建设从“原则宣示”迈向“精细量化”的新阶段。本文以《征求意见稿》的规范文本为分析对象，从裁量阶次的精细化重构与裁量因素的体系化建构两个核心维度，系统剖析此次制度修订的突破性贡献;重点剖析裁量边界模糊、量化模型僵化及跨区域执法不统一等三项实践难题;进而从实体规则类型化、程序说理强制化、技术赋能智能化、监督机制多元化四个维度，提出制度完善的系统性建议。文章尝试将裁量基准的制度分析从“条文释义”推进至“规范—实践—技术”三元互动层面，为部门规章的正式出台及后续实施提供兼具理论深度与实务操作性的参考。

　　关键词：行政处罚裁量权;裁量基准;过罚相当;市场监管;精细化治理

　　引言

　　2026年5月14日，国家市场监督管理总局发布《市场监督管理行政处罚裁量规定(征求意见稿)》(以下简称《征求意见稿》)，拟以部门规章形式对市场监管领域的行政处罚裁量权进行系统性规范。这是继2019年该局发布《关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》(以下简称《指导意见》)之后，我国市场监管领域裁量基准制度建设的一次重大升级：从规范性文件上升为部门规章，从原则性指引转变为精细化规则。这一制度演进，契合了中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》关于“完善行政裁量权基准制度”的要求，也是对《中华人民共和国行政处罚法》(2021年修订)(以下简称《行政处罚法》)第三十四条“行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准”的立法回应。

　　行政裁量基准的研究，近年来已成为我国行政法学的重要议题。学界围绕裁量基准的法律性质、制定权限、司法审查等问题展开了深入探讨，但对裁量基准内部规范结构的精细化设计——尤其是裁量阶次的量化模型、裁量因素的认定标准等核心技术问题——着墨不多。更为重要的是，现有研究较少从“规范—实践—技术”三元互动的视角，审视裁量基准从文本规则到执法实效的转化路径。本文尝试填补这一研究空白。将围绕以下结构展开：第一部分剖析《征求意见稿》在裁量阶次精细化方面的制度突破;第二部分分析裁量因素判定标准的体系化建构;第三部分识别制度设计中的核心争议点;第四部分从实体规则、程序保障、技术赋能、监督机制四个维度提出系统性完善建议;最后在结语中展望制度前景。

　　一、裁量阶次的精细化重构：从“模糊描述”到“精确量化”

　　《征求意见稿》第十一条将行政处罚裁量明确划分为不予行政处罚、减轻行政处罚、从轻行政处罚、一般行政处罚、从重行政处罚五个阶次，并对各阶次的内涵作出了精细化界定。相较于《指导意见》中“从轻处罚”“从重处罚”等缺乏明确边界的表述，《征求意见稿》的这一重构为执法人员提供了更为清晰的操作指引，也为行政相对人提供了更为确定的预期。以下从三个方面展开分析。

　　(一)罚款额度的量化规则：从“定性描述”到“定量区间”

　　最为实务界关注的，当属罚款数额的精确量化标准。《征求意见稿》第十一条规定：从轻处罚的罚款数额在法定幅度较低的30%部分(含本数)，一般处罚在法定幅度的30%至70%部分(不含本数)，从重处罚在法定幅度较高的30%部分(含本数)。以《中华人民共和国食品安全法》(2025年修正)第一百二十四条规定的“货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款”为例：从轻对应五万元至六万五千元，一般对应六万五千元至八万五千元，从重对应八万五千元至十万元。

　　这一“三七开”的量化规则，彻底改变了既往“较轻”“较重”等模糊表述带来的执法困境。其制度贡献体现在三个方面：第一，提升了执法可预期性——行政相对人可以根据违法情节大致预判处罚区间;第二，限制了裁量恣意——执法人员在不同阶次间的跳跃需要充分的理由说明;第三，便利了司法审查——法院可以依据量化区间对处罚决定的合理性进行更为精确的判断。

　　值得注意的是，《征求意见稿》在每个阶次内部仍保留了裁量空间。以从轻阶次为例，处罚幅度为法定最低额至法定幅度的30%，在此区间内执法人员仍须根据具体案情确定最终数额。这种量化规则使得执法人员的个案判断权从“在模糊空间中自由裁量”转变为“在精确边界内合理判断”。

　　(二)减轻处罚的“补充性”定位与弹性通道设计

　　《征求意见稿》通过第十四条第二款的“从轻→减轻”降阶通道与第十五条第二款的“减轻→从轻”升阶通道，构建起双向交叉引用机制，这是其重要制度创新，使从轻与减轻之间形成了“弹性通道”。在此基础上，《征求意见稿》确立了减轻处罚的“补充性”定位，即减轻处罚并非独立的裁量阶次，而是在从轻处罚仍显过重时的“兜底性”选择。

　　这一制度设计具有双重功能。一是防止减轻处罚滥用。以往部分执法人员为规避风险，跳过从轻处罚直接适用减轻处罚，使其异化为常态。而“补充性”定位将减轻处罚限定在“从轻后仍过重”的严格条件下，并要求经集体讨论决定，有效遏制了泛化适用。二是保留必要裁量空间。“集体讨论决定”的程序设计为特殊个案预留了灵活处理通道。《行政处罚法》第三十二条虽规定了减轻处罚的法定情形，但未明确“从轻”与“减轻”的适用顺序，《征求意见稿》以部门规章形式填补了这一空白，实现了原则性与灵活性的统一。

　　(三)不予处罚的边界与领域化适用

　　《征求意见稿》第十三条在延续《行政处罚法》第三十三条的基础上，明确了不予行政处罚的适用条件，可看出三条并列线索：违法行为轻微并及时改正、没有造成危害后果的不予处罚(即“轻微不罚”);初次违法且危害后果轻微并及时改正的可以不予处罚(即“首违不罚”);当事人有证据足以证明没有主观过错的不予处罚(即“无主观过错不罚”)。三者虽同属不予处罚的法定情形，判断重心却各不相同，在市场监管各领域的适用宽严也迥然有别。其中，“无主观过错不罚”因第十三条第(四)项设有“除法律、行政法规另有规定外”的例外条款，引发了最为棘手的解释难题——如何识别“法律、行政法规另有规定”?“无主观过错不罚”在何种情形下应让位于严格责任?与此相关联，“首违不罚”在不同风险领域的边界又应如何划定?以下先以“另有规定”的类型化识别为焦点，剖析无主观过错不罚的边界，再就“首违不罚”的在不同领域的适用分别讨论。

　　在展开具体讨论之前，有必要先厘清《征求意见稿》对主观过错规定的二阶结构。第二十三条解决的是“如何认定无主观过错”的问题，从明知或应知、控制能力、法定生产经营责任、商品来源等要素层面提供了客观化的认定标准;第十三条第(四)项解决的则是“认定无主观过错后是否仍予处罚”的问题，以“法律、行政法规另有规定”为除外条件，为单行法中的严格责任保留了适用空间。前者是对裁量因素的细化，后者是对无过错不罚适用范围的边界划定，二者层次不同、功能互补。下文关于“另有规定”的讨论，指向产品质量法、食品安全法等单行法中设定严格责任的条款，聚焦于无主观过错不罚在市场监管各领域中的适用边界。

　　1. 无主观过错不罚的边界：以“另有规定”的类型化识别为焦点

　　《行政处罚法》第三十三条第二款确立了"无主观过错不罚"的一般原则，同时设置了"法律、行政法规另有规定的，从其规定"的例外条款。在产品质量领域，核心法律依据为《中华人民共和国产品质量法》(2018年修正)第五十五条，该条规定："销售者销售本法第四十九条至第五十三条规定禁止销售的产品，有充分证据证明其不知道该产品为禁止销售的产品并如实说明其进货来源的，可以从轻或者减轻处罚。"可见，该条对"不知道"且"如实说明进货来源"的销售者，给予的仅是"可以从轻或者减轻处罚"的待遇，而非"不予处罚"。有观点据此认为，该条属于《行政处罚法》第三十三条第二款所称的"另有规定"，应排除"无主观过错不罚"的适用。

　　笔者认为，这种一刀切的推定忽略了产品质量违法行为的内部差异，应当引入"安全风险型"与"质量瑕疵型"的分析框架进行类型化判断。具体而言：如果不合格产品仅涉及性能指标不达标(如插座额定功率低于标注值)，尚不构成人身安全隐患的，属于"质量瑕疵型"——其社会危害在于产品本身不符合标准，尚不足以对公共安全形成即时威胁，当事人履行进货查验义务后即可主张无主观过错，不宜认定为"另有规定";反之，如果不合格产品存在严重安全缺陷(如电气绝缘不达标，可能引发触电或火灾)，则属于"安全风险型"——即便当事人不知情，不合格产品进入流通领域本身即构成对公共安全的现实威胁，基于公共安全优先保护的立法目的，可认定该情形落入《产品质量法》第五十五条的"另有规定"射程，适用严格责任。

　　特种设备领域亦应遵循同样的分析逻辑。《中华人民共和国特种设备安全法》(2013年)对使用未经检验的特种设备设定了较重处罚，但实践中"未经检验"的情形差异极大，须结合安全风险作类型化处理：某餐饮企业新安装的电梯，因检验机构排期原因尚未完成检验即投入使用，当事人已提出检验申请且设备运行正常——此种情形下，当事人并无主观过错，违法行为亦未制造实质安全风险，不宜认定为"另有规定"，可主张无主观过错不罚;反之，若当事人使用的特种设备虽未经检验，且客观上存在危及公共安全的重大缺陷(如压力容器安全状况恶化、安全附件失效)，一旦运行即对人身和财产安全形成现实威胁——即便当事人主张不知情，基于特种设备涉及公共安全的特别属性，亦可认定落入"另有规定"，适用严格责任。

　　相较于上述涉及人身、公共安全的高风险领域，广告违法、价格违法等社会危害性较低的监管领域，"另有规定"的适用空间则极为有限。此类领域的单行法通常未对当事人主观状态设定严格责任，当事人能够证明自身无主观过错的，原则上仍可主张"无主观过错不罚"。以广告违法为例：某小型网店因不熟悉《中华人民共和国广告法》(2021年修正)，在商品页面使用了"最优质""全国第一"等绝对化用语，违法广告点击量极低，未造成实际损害。此类违法行为社会危害性较低，若仍机械推定当事人存在主观过错、动辄排除"无主观过错不罚"的适用，显然违反《行政处罚法》第五条第二款确立的过罚相当原则。

　　即便在食品药品安全等通常纳入严格责任考量范围的高风险领域，机械适用法律同样可能造成"过罚失当"。2022年引发社会广泛关注的"榆林芹菜案"(国务院第八次大督查典型案例)即其典型：个体商户自批发市场购进5斤芹菜，抽检发现农药残留(毒死蜱)超标，因无法提供供货方许可证及产品合格证明文件，被以违反《食品安全法》第一百二十四条销售农药残留超过食品安全标准限量食品为由处以6.6万元罚款。然而，该商户系从正规批发市场购进、进货量极小，主观过错轻微——尽管《食品安全法》确立了进货查验(索证索票)义务，但在城乡集贸市场的现实交易环境中，零售商户客观上往往难以逐一索取供货方的发票、经营许可证件和合格证明，未尽完全查验多源于客观条件限制而非主观懈怠。上述情节本应作为认定主观过错时的实质考量因素，执法机关仅以未履行索证索票义务即机械套用法定幅度处罚，极易导致"过罚失当"，引发社会公众对行政处罚合理性的普遍质疑。这进一步表明：高风险领域并非"无主观过错不罚"的绝对禁区，而是要求执法机关在识别严格责任、认定主观过错时更为审慎地权衡公共安全与个案公正。

　　综上，对"另有规定"的识别不能采取一刀切的"推定标准"，而应当以"明示为主、目的解释为辅"为基本原则，并结合具体执法领域的风险等级、行为性质进行类型化判断。具体而言：食品药品安全等高风险领域中直接关系公共安全的行为，依立法目的可确知适用严格责任的，方可认定属于"另有规定";产品质量、特种设备等领域，应区分"安全风险型"与"质量瑕疵型"——前者可认定属于"另有规定"，后者应尊重"无主观过错不罚"原则;广告违法、价格违法等低风险领域，单行法通常未设严格责任，一般不应认定属于"另有规定"，应充分适用"无主观过错不罚"原则。

　　2. 首违不罚在不同领域的适用：审慎与宽容的二元区分

　　《行政处罚法》第三十三条第一款规定，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚;初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。《征求意见稿》第十三条第一款第(三)项和第二款作了衔接性规定，同时规定“省级以上市场监督管理部门可以依照本规定制定轻微违法行为免予行政处罚清单并进行动态调整。”与上位法保持一致。

　　但实践中，“首违不罚”的适用往往与“危害后果轻微”的判断交织在一起，且不同执法领域的风险特征差异极大，不宜一概而论。

　　在食品药品安全领域，“首违不罚”的适用应当最为审慎。原因在于，食品药品违法行为一旦实施，其对消费者健康的风险即已产生——即使及时改正，也仅意味着阻断了风险的进一步扩大，而非消除了已产生的风险。以餐饮环节使用超过保质期的食品原料为例：虽然尚未引发食品安全事故，但过期食品原料的使用本身就构成对消费者健康的潜在威胁。如果当事人明知原料过期仍继续使用，或有证据表明消费者已出现身体不适，则不能认定为“危害后果轻微”，不适用“首违不罚”。

　　在广告违法、价格违法等低风险领域，“首违不罚”的适用则应更为宽松。此类领域的违法行为通常不会产生不可逆的损害后果，对当事人的教育、纠正意义远大于惩罚意义。适用“首违不罚”既符合《行政处罚法》第三十三条的立法精神，也有助于节约执法资源、优化营商环境。关键判断标准在于：违法行为是否已对消费者权益或市场竞争秩序造成实质损害。若未造成实质损害且当事人已及时改正，一般应优先考虑适用“首违不罚”。

　　需要指出的是，“首违不罚”的适用前提之一是“危害后果轻微”，而后者如何认定，涉及更为技术化的标准问题，本文将在第二部分集中讨论。

　　二、裁量因素判定标准的体系化建构：从“主观臆断”到“客观认定”

　　《征求意见稿》第四章(第十九条至第二十五条)首次以专章形式系统规定了裁量因素判定标准，这是本次修订中最具创新价值的制度贡献。本章将“初次违法”“主观过错”“危害后果”三个核心裁量因素从执法实践中的经验判断上升为具有操作性的规范标准，初步建构了裁量因素认定的客观化体系。以下从三个核心因素入手，剖析《征求意见稿》的制度突破及其实务操作空间。

　　(一)“初次违法”的精确界定：时间、性质与查询规则三要素

　　《征求意见稿》第二十一条对“初次违法”作出了极具操作性的定义：“初次违法是指当事人在两年内第一次实施该性质违法行为;涉及公民生命健康安全且有危害后果的，上述期限为五年。”

　　在认定方法上，明确了“经询问当事人并查询国家企业信用信息公示系统以及执法办案系统，未发现当事人在前款规定的期限内有同一性质违法行为的，视为初次违法”。在期限的起算上，明确以“上一次违法行为处理决定作出之日与本次违法行为发生之日的时间间隔”为计算标准，避免了“违法行为终了之日”“违法行为发现之日”等可能引发的争议。在“同一性质”的认定上，明确了“同一性质违法行为，是指市场监督管理部门适用同一法律条文的同一款项作出处理的违法行为”;并进一步规定，两次违法行为适用的法律依据虽然不同，但违法行为侵害的客体以及行为模式基本相同，适用的法律依据存在上位法与下位法、一般法与特殊法、行政违法与刑事犯罪关系的，可以认定为同一性质违法行为。

　　这三要素的确立，标志着裁量因素认定从“执法人员经验判断”向“客观数据与规范标准认定”的根本性转变。

　　(二)“主观过错”的判定要素：从“推定”到“论证”

　　《征求意见稿》第二十三条对主观过错的判定提供了明确的考量因素：“当事人对违法行为是否明知或者应知”“是否有能力控制违法行为及其后果”“是否履行了法定的生产经营责任”“是否通过正当途径取得涉案商品”等。这一规定与《行政处罚法》第三十三条第二款形成了有效衔接，将主观过错的认定从“经验推定”推进至“要素论证”层面。

　　值得注意的是，《征求意见稿》确立了“过错推定+反证排除”的认定逻辑：在市场监管执法中，行政机关无须主动证明当事人存在主观过错，但当事人主张无主观过错并提供相关证据的，市场监管部门应当予以核实。这一制度设计兼顾了效率与公平。一方面，它符合行政处罚的效率原则——若要求执法机关在每个案件中主动证明当事人存在主观过错，将极大增加执法成本;另一方面，它为善意经营者提供了证明自身已尽合理注意义务的制度通道，保障了当事人的申辩权利。

　　(三)“危害后果轻微”的实质标准：从“实际损害”到“风险评估”

　　《征求意见稿》第二十条对“危害后果轻微”的认定提供了多维度考量因素，并特别规定了“认定为没有危害后果”和“视为没有危害后果”的情形。具体包括：违法行为有特定对象的，涉案产品、服务没有安全风险且未造成特定对象人身伤害、财产损失的，可以认定为没有危害后果;涉案产品、服务虽有安全风险，但当事人已经及时采取措施消除或者管控风险，使风险并未转化为实际危害的，可以视为没有危害后果;违法行为没有特定对象的，未对国家利益、社会公共利益、经济社会秩序、消费者合法权益等造成实质损害，且未造成不良社会影响的，可以认定为没有危害后果。

　　这一规定标志着裁量因素认定思维范式的转变：从传统执法实践中以“是否造成实际损害”为单一判断标准的“结果导向”，转变为综合考量“实际损害”与“潜在风险”的“风险导向”。以餐饮环节使用过期食品原料为例：虽然尚未引发食品安全事故，但过期食品原料的使用本身就构成对消费者健康的潜在威胁，不应简单认定为“没有危害后果”;如果当事人及时采取了有效措施(如主动召回、销毁过期原料等)，使风险并未转化为实际危害，则可以“视为没有危害后果”。

　　这一区分在食品药品安全等高风险领域具有尤为重要的执法指导意义：它既防止了“未出事即无害”的简单化处理，也避免了“有风险即重罚”的过度反应，引导执法人员在个案中进行更为精细的风险判断与比例衡量。这是《征求意见稿》最具创新价值的制度贡献之一，符合现代行政法治的要求。

　　三、核心争议点：实务操作中的三项难点与制度风险

　　上述制度突破令人瞩目，但细究其规范文本与运行逻辑，仍有三项争议值得关注。这三项争议并非平行罗列，而是呈现出由表及里的递进关系：第一项涉及规则体系内部的层级冲突，属技术层面;第二项涉及量化模型与现实情境的张力，属方法层面;第三项涉及央地分权与全国统一市场的深层矛盾，属体制层面。

　　(一)“可以从轻”与“应当从轻”的边界模糊，导致规则重叠悖论

　　《征求意见稿》第十四条列举了“减轻行政处罚”的七项情形，第十五条列举了“从轻行政处罚”的六项情形，第十六条列举了“可以从轻行政处罚”的八项情形。三者分别对应“应当减轻”“应当从轻”“可以从轻”三个层级，在立法技术上体现了阶梯式约束力度。但在实务操作中，这一区分可能产生“规则重叠与自由裁量的悖论”——当规则本身存在解释空间时，规范裁量的规则自身也可能成为新的不确定源。

　　法定从轻情形与酌定从轻情形存在重叠地带。《征求意见稿》第十五条第(二)项“主动减轻违法行为危害后果的”与第十六条第(一)项“违法行为轻微的”，在实践中可能出现交叉：当事人主动减轻违法行为危害后果，可能使违法行为达到“轻微”程度，也可能仍在严重或较重程度范围之内。此时适用“应当从轻”还是“可以从轻”，不仅影响处罚结果，更涉及行政相对人的程序性权利。

　　不同领域违法行为中，“危害后果轻微”与“违法行为轻微”的判断本身即具有较大的解释空间，若再赋予执法人员“可以”选择的权力，可能导致同类案件处理结果的显著差异。建议正式出台时对“可以从轻”情形的适用条件作出更为明确的限定，或通过配套的案例指导制度予以示范。

　　(二)罚款裁量量化模型的僵化困境与“当事人经济状况”维度的缺失

　　“三七开”量化模型虽显著提升了执法可预期性，却亦引发不容忽视的隐忧：在极端个案中，严格套用30%—70%的裁量区间，可能导致实质上的“过罚失当”。试以典型情形说明：某从事食品经营的个体工商户，经营规模微小、生活困难，违规经营额仅数百元，即便适用从轻阶次，最低仍须处罚五万元——因从轻阶次的下限即为法定最低额。对该经营者而言，此项处罚远超其经济承受能力，形成“合法但不合理”的结果。虽然《征求意见稿》第十四条第二款为减轻处罚预留了“集体讨论决定”的空间，但该机制以“从轻处罚后处罚仍然过重”为前提条件，且附加严格的程序约束，实践中可能因集体讨论的启动门槛过高而难以有效运转。

　　此一困境的根源在于：量化模型的设计以“行为严重程度”为基本预设，未充分纳入“当事人经济状况”这一维度。依据《行政处罚法》第五条第二款之规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。笔者认为，“当事人经济状况”应属第五条第二款所称“情节”范畴——因为经济困难可能导致违法动机较弱，且处罚的经济影响与违法行为的社会危害可能不成比例。行政处罚之目的不仅在于惩戒，更在于教育与纠正;若处罚超出当事人经济承受能力，非但无法实现教育目的，甚或可能引致次生社会问题。

　　罚款裁量量化模型若完全以行为严重程度为单一变量，而忽视当事人经济状况的差异，则可能在形式正义的实现过程中偏离个案实质正义。过罚相当原则不仅要求处罚与违法行为相当，亦要求处罚与行为人的实际情况相当。

　　从比较法经验来看，《德国违反秩序法》(OWiG)第十七条第三款明确规定，确定罚款数额的基础是违法行为的重要性及针对违法者的指控。违法者的经济状况亦可纳入考量;但对于轻微违法行为，其通常不予考虑。该规定并非将经济状况作为独立的免责事由，而是将其作为罚款裁量中的一项必要考量因素，与本文主张的“类型化判断”思路具有内在一致性，据此，建议《征求意见稿》在正式出台时，于裁量因素条款中增加当事人经济状况的考量，或在减轻处罚条款中为经济困难当事人设置合理的酌定空间，使“过罚相当”原则得以在个案中真正落实。

　　(三)跨区域执法统一性难题：裁量基准“再碎片化”的制度隐忧

　　《征求意见稿》第五条规定了裁量基准的三级制定体制：国家市场监督管理总局负责指导并可以针对特定事项制定裁量基准，省级部门根据本规定结合本地实际制定裁量基准及适用规则，设区的市级部门对地方性法规和规章设定的处罚事项制定裁量基准。这一制度安排在尊重地方差异的同时，也埋下了裁量基准“再碎片化”的制度隐患——如果各地制定的细化规则在关键标准上出现实质性差异，反而可能加剧而非消解跨区域执法不统一的困境。

　　以笔者近期代理的一起药品行政处罚行政诉讼案件(笔者系原告方代理人，以下简称“甲某案”截至本文写作时，该案经一审法院判决驳回原告的诉讼请求)为样本，可直观呈现跨区域裁量基准差异对执法实践的现实影响。该案基本事实如下：当事人甲某通过微信朋友圈销售注射用A型肉毒毒素(属国家严格管制的毒性药品)，每盒售价215元，实际获利仅80元。内蒙古某地人民检察院经审查认为，当事人的行为虽涉嫌妨害药品管理罪，但犯罪情节较轻，具有坦白、认罪认罚情节，依据《中华人民共和国刑法》(2023修正)第三十七条、《中华人民共和国刑事诉讼法》(2018修正)第一百七十七条第二款之规定，作出不起诉决定，并将案件移送H市市场监督管理局处理(即行刑反向衔接)。2025年8月，该局依据《中华人民共和国药品管理法》第一百一十五条之规定，作出“责令关闭、没收违法所得1925元、罚款75000元”的行政处罚决定。甲某不服提起行政诉讼，其核心抗辩理由为处罚裁量明显过重——原告向法庭提交了国家市场监督管理总局公开发布的药品领域行政处罚典型案例(涉及广西桂林张某某案、云南保山张菲恬案)，指出在类似的无证经营毒性药品案件中，上述省份的市场监管部门仅处以1.74万元和500元的罚款，远低于本案的75000元，据此主张被告处罚显失公正、违反过罚相当原则。

　　H市市场监管局在答辩中指出，案涉处罚决定已在该省裁量基准框架内适用了“减轻处罚”。根据当地《药品领域行政处罚裁量基准》，“销售毒性药品”的法定罚款幅度为货值金额(不足10万元按10万元计算)的15倍至30倍，即150万元至300万元。综合考量当事人销售数量较少、未造成人身损害、认罪认罚等从轻减轻情节后，已将处罚降至法定幅度的0.75倍即7.5万元——这已是该省裁量基准允许范围内的最低限度。然而，同样是适用“减轻处罚”，广西、云南等省(区)的裁量基准对同一法条的“减轻处罚”未设定最低起点，仅规定“符合下列情形之一的，减轻行政处罚，处低于违法生产、销售的药品货值金额15倍的罚款”。

　　对《药品管理法》)第一百一十五条三省区裁量基准规定差异对比表

　　当事人基于朴素的法律直觉提出的“同类案件为何处罚悬殊”的质疑，在现有裁量基准体系下难以得到充分回应：由于各省(区)级裁量基准均具有合法性，不存在绝对的对错之分，但这恰恰暴露出制度层面的深层矛盾。同一性质的违法行为，仅因地域差异而面临数倍的处罚差距，不仅损害了执法的公平性与公信力，也对全国统一大市场建设构成制度性障碍。

　　笔者建议，在“统一规则—地方细则”的双层架构下，《征求意见稿》应进一步明确地方细化规则的制定边界：第一，地方细则不得变更国家层面裁量基准中已经量化的核心标准(如罚款额度的百分比区间);第二，地方细则的重点应放在本地区特有的裁量因素上(如地方产业结构特征、区域性风险特点)，而非对国家层面裁量标准的再解释;第三，地方细则的制定应当经过国家市场监督管理总局的备案审查，以确保不突破国家层面的统一框架。

　　四、制度完善的系统性建议：从“规则供给”到“体系治理”

　　基于对《征求意见稿》制度贡献与争议点的分析，以下从实体规则、程序保障、技术赋能、监督机制四个维度提出系统性完善建议，推动裁量基准的制度建设从单一的“规则供给”走向多元的“体系治理”。

　　(一)实体规则的类型化与精细化

　　第一，完善罚款裁量的“比例规则”。《征求意见稿》确立的“三七开”量化模型应增加必要的弹性机制。建议在正式条文中增设如下规则：“适用本规定确定的处罚幅度，可能导致处罚结果明显违反过罚相当原则的，经本部门负责人集体讨论决定，可以在法定幅度内调整。”这一“安全阀”条款既保持了量化规则的一般约束力，又为特殊个案的实质正义保留了出口，可有效缓解量化模型的僵化风险。

　　第二，建立裁量因素的“权重体系”。建议对各项裁量因素的重要性进行排序和赋值，形成更为精细化的裁量指引。例如，将“初次违法”“主观过错程度”“危害后果”三项核心裁量因素分别赋予不同权重(如危害后果严重赋值20分、初次违法赋值10分、主观故意赋值15分等)，通过量化计算实现裁量过程的可视化、标准化，减少执法人员的主观随意性。需要强调的是，权重体系应定位为“参考指引”而非“强制标准”，执法人员仍应保有在个案中进行综合判断的空间，以防止“数字决定论”取代实质裁量。

　　第三，完善案例指导制度。针对实践中可能出现的极端、特殊情形，由国家市场监督管理总局定期发布裁量基准适用的典型案例，明确案例的遴选标准、发布程序和参照规则。案例应涵盖不同裁量阶次、不同违法类型、不同地区的典型情形，详细说明裁量因素的认定过程、基准适用的理由以及最终处罚结果的考量因素。相较于抽象规则，案例指导能够为基层执法提供“鲜活的参照”，有助于在尊重地方差异的前提下，逐步统一全国范围内的执法尺度。

　　(二)程序保障的强制化：说明理由与异议机制

　　第一，强化裁量说理义务。建议正式条文中增加：“对当事人提出的裁量异议，行政机关应当逐条回应并说明采纳或不采纳的理由”;“适用减轻行政处罚的，应当详细说明减轻的考量因素及论证过程，并附集体讨论记录”。同时，建议制定裁量说理的标准化指引，明确说理的最低要素要求(包括裁量阶次的确定理由、裁量因素的认定依据、最终处罚数额的计算过程)，确保执法人员在行政处罚决定书中能够清晰地展示裁量的全过程，实现阳光执法。

　　第二，建立裁量基准适用的“异议—审查”机制。赋予行政相对人对裁量基准适用的异议权，允许其就裁量基准本身的合法性、裁量基准适用的准确性、偏离裁量基准的正当性等事项提出质疑。同时，明确异议的提出程序(应在行政处罚告知后、决定作出前的法定期限内)、审查主体(由作出处罚决定的机关的法制机构负责)和处理时限，确保行政相对人的程序性权利得到实质保障，防止异议机制沦为形式化的程序走过场。

　　(三)技术赋能的智能化：辅助系统与数据共享

　　第一，开发裁量的智能辅助系统。系统设计应当严格遵循“辅助性、可解释性、可修正性、可质证性”四项原则：辅助性要求系统仅为执法人员提供裁量建议，最终处罚决定仍由执法人员独立作出;可解释性要求系统能够清晰地展示裁量建议的生成过程和依据;可修正性要求执法人员可以根据个案实际情况对系统建议进行调整;可质证性要求系统的裁量逻辑和数据来源应当公开透明，接受行政相对人和社会公众的监督。智能辅助系统必须内置裁量规则的最新版本和权威解读，避免系统“滞后”或“走样”。同时，系统的裁量逻辑必须留痕，便于审计与监督，确保“技术赋能”不变成“技术黑箱”。

　　第二，建设统一的裁量数据库。整合全国市场监管系统的行政处罚数据，建立裁量基准适用的大数据分析平台，为裁量规则的优化提供数据支撑。数据库应涵盖行政处罚的基本信息、裁量因素的认定情况、基准适用的结果以及后续的行政复议和行政诉讼情况，通过大数据分析挖掘裁量基准适用中的规律和问题，为规则的定期修订和完善提供科学依据。

　　第三，实现跨部门信息共享。打通市场监管、公安、检察、法院等部门的信息壁垒，实现违法行为记录、行政处罚决定、刑事追诉情况的实时共享。例如，市场监管部门在作出行政处罚决定前，可查询当事人在其他行政执法部门的违法记录，全面评估当事人的违法历史;公安、检察等部门在办理刑事案件时，可参考市场监管部门的行政处罚决定，实现行政执法与刑事司法的有效衔接。

　　(四)监督机制的多元化：内外部监督并行

　　第一，加强裁量基准适用的内部监督。通过法制审核、案卷评查、执法评议等方式，常态化检查行政处罚决定中裁量基准的适用情况，重点关注裁量阶次的确定是否合理、裁量因素的认定是否充分、偏离量化区间的情形是否经过必要的论证与审批。

　　第二，落实外部监督与社会公开。全面落实行政处罚决定书公开制度，接受社会公众和舆论监督，及时发现和纠正裁量基准适用中的偏差。可考虑建立裁量基准适用的年度评估报告制度，由各级市场监管部门对上一年度本辖区内的裁量基准适用情况进行统计分析并公开发布，以公开促规范，以透明促公正。

　　结语

　　《市场监督管理行政处罚裁量规定(征求意见稿)》以部门规章形式，对市场监管领域的行政处罚裁量权进行了系统性重构，在裁量阶次精细化与裁量因素客观化两个维度取得了实质性突破。本文的分析表明，此次制度修订的核心价值在于推动裁量权从“经验判断”走向“规则约束”，但其制度效能的充分发挥，仍有赖于实体规则类型化、程序说理强制化、技术赋能智能化与监督机制多元化的协同推进。其中，罚款裁量量化模型如何在形式统一与个案公正之间寻求平衡、跨区域裁量基准如何在地方自主与全国统一之间划定边界，将直接决定制度的实施成效。本文的建议尚属初步探索，裁量基准制度的完善是一个在立法、执法与司法互动中持续校验、迭代优化的过程。期待正式出台的规定在征求意见的基础上进一步打磨，为市场监管领域的精细化治理提供更为坚实的制度支撑。

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　　作者简介：

　　范俊文，高级联席合伙人

　　范俊文律师，拥有中国律师资格及证券投资基金业基金从业资格，有30年政府执法机关、公职律师工作经历，擅长领域：公司股权纠纷与治理合规、刑民行交叉案件、不正当竞争及知识产权、食品药品化妆品合规、产品质量与认证认可等领域的复杂疑难案件。曾主导地理标志商标、集体商标注册及加盟连锁体系建立，办理数千起行政处罚及行政争议案件，并为多家政府机关、大型国企/民营企业、专业市场提供全方位法律服务。

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