摘要：民间参与公共基础设施建设和公共事务管理的模式统称为公私(民)伙伴关系(Public—Private Partnership—简称PPP)。过去十年间，我国PPP模式经历了爆发式增长并广泛应用于各类基建领域;然而，随着2023年国家对该模式叫停，由此引发的合同僵局与存量纠纷日益凸显。PPP项目的全生命周期中，会涉及到政府方、社会资本方、项目公司、融资方、建设单位、分包方等众多参与方，对应各方之间的权利义务关系就显得非常复杂多变。因此一旦涉及纠纷，厘清合作各方的法律关系是正确解决PPP项目纠纷的关键。
实务中，围绕PPP项目产生的争议焦点日趋复杂，集中体现在停工违约责任认定、纠纷案由的法律定性、诉讼主体适格性、独立义务的界定及股权转让限制等焦点问题较为突出。本文选取一则典型案例展开实证分析：因社会资本方陷入破产困境致工程烂尾，政府方据此行使合同解除权引发系列诉讼。文章以次为切入点，对政府方、社会资本方、项目公司的法律关系进行深入解读分析，以期为PPP项目纠纷解决提供可参考的建议。
一、案件背景
泰富公司、中诚公司及徐州港务集团共同中标邳州港搬迁工程邳州作业区PPP项目(以下简称“本项目”)，并于2016年6月与实施机构邳州交通局签订《邳州港搬迁工程邳州作业区PPP项目合同》(以下简称“PPP项目合同”)，合同约定，由中标的社会资本方与政府指定的润城公司共同成立项目公司，待项目公司成立后，通过签署《补充协议》的方式，将《PPP项目合同》中明确由项目公司及社会资本方承担的义务概括转让给项目公司，但是独立由社会资本方享有的权利和承担的义务除外。《PPP项目合同》签订后，润城公司、徐州港务集团、泰富公司签订了《合资协议》并共同发起设立了项目公司邳州瑞通港务有限公司(以下简称“瑞通公司”)。另，泰富公司、中诚公司作为施工总承包方与瑞通公司签署了《建设工程施工合同》。
在合同履行过程中，泰富公司由于流动性资金紧缺，公司濒临破产，分别向瑞通公司董事会、邳州市人民政府及邳州交通局发函，表示其无力继续履行合同，要求将其持有的项目公司的股份转让给润成公司。
2019年2月14日，邳州交通局向徐州港务集团、泰富公司、中诚公司发出通知，要求三方中标社会资本方在收到该通知之日起七日内积极采取措施对未完成工程进行补救。2019年3月11日，邳州交通局向徐州港务集团、泰富公司、中诚公司发出通知，通知社会资本方解除PPP项目合同及其补充协议。该月，项目工程实际停止建设。
后，邳州交通局向法院起诉，要求泰富公司、中诚公司支付违约金。
二、本案的争议焦点与裁判观点
本案历经一审、二审，裁判观点迥异，核心争点集中于以下三方面：第一，泰富公司、中诚公司主体是否适格;第二，关于社会资本方独立义务的认定;第三，泰富公司与中诚公司的违约事实是否成立。
一审法院认为，对于争议焦点一，虽然项目公司概括承继了PPP合同项下的社会资本方权利义务，但是《PPP项目合同》及补充协议均明确约定：“应独立由社会资本方享有和承担的权利义务除外。”因此认为社会资本方仍受《PPP项目合同》的约束，因此泰富公司、中诚公司作为本案的被告主体适格。对于争议焦点二，《PPP项目合同》中明确的社会资本方的独立义务为在项目公司融资不到位时，保障本项目的工程进度按时开展。其主要依据是《联合体协议》明确约定：项目公司融资不到位或者部分不到位时，泰富公司负有保证工程按进度施工，且联合体的每一位成员就项目的建设、融资、运营义务承担独自和连带责任。对于争议焦点三，泰富公司濒临破产，无法继续履行《PPP项目合同》，其股权转让申请未获得准许，且本项目于2019年3月份停工，因此在泰富公司、中诚公司未提供证据证明并非其原因导致工程停工的情形下，泰富公司、中诚公司未按约履行保障施工进度的义务构成违约。
后，泰富公司、中诚公司不服一审判决，上诉至中院，请求撤销一审判决。
二审法院认为：项目公司成立后，PPP合同项下的权利义务已由项目公司概括继受，且合同未对社会资本方应承担的独立义务进行明确约定。因此，补充协议签署后，项目公司对邳州交通局负有保证工程顺利进行的义务，泰富公司、中诚公司对项目公司负有按照合同约定保证工程施工进度的义务。另，《PPP项目合同》并不禁止项目公司股东内部转让股权，泰富公司请求内部转让股权的行为并不构成《PPP项目合同》约定的放弃项目的行为。因此，邳州交通局诉请泰富公司、中诚公司承担违约责任的请求不能成立，二审法院撤销一审法院的判决。
三、案例评析
本案不仅是一起普通的建设工程纠纷，更触及了PPP模式运作中的核心法律问题：项目公司的独立法人地位与社会资本方责任的切割边界。因此一审法院总结的争议焦点并不全面，本案的争议焦点应包括如下：1、本案的法律关系如何认定?2、本案原、被告的主体是否适格?3、股权锁定期内，项目公司的股东可以将股权转让给关联方，此处的关联方应如何界定，润成公司是否属于关联公司?4、社会资本方的独立义务的外延是什么?5、泰富公司转让股权的行为是否属于放弃项目的行为?
1.法律关系与案由的精准识别
最高人民法院曾指出：“案由是案件的内容提要，也是案件性质的集中体现。定准案由是正确处理案件的重要环节。”确定案件的案由需要研究当事人之间的民事权利义务争议，特别是当事人权利义务赖以存在或建立的法律关系，是唯一的办法。
本案一审法院及二审法院均认定本案的案由为建设工程施工合同纠纷。但是笔者认为，如果仅从邳州交通局的诉讼请求来判定案由的话，本案确系建设工程施工合同纠纷。但是确定案由所依据的是当事人权利义务赖以存在的法律关系，而非是原告的诉讼请求。本案中泰富公司、中诚公司与邳州交通局是否属于建设工程施工合同法律关系，需要回归《PPP项目合同》中社会资本方承担何种权利义务。根据《PPP项目合同》的约定，社会资本方所享有的权利和承担的义务是设立项目公司的义务以及社会资本方应承担的独立义务。但是该独立义务是否包含施工义务，合同并未明确约定。因此，笔者认为一审法院及二审法院对于本案的定性并不准确，本案定性为合同纠纷较为合理。
2.本案原、被告的主体的适格性分析
当事人适格与否，是看当事人与特定的诉讼标的有无直接联系，即是否是具体案件中实体法律关系的主体或属于法定的适格当事人。本案中，邳州交通局所主张的泰富公司与中诚公司未按照合同约定的施工进度保证本项目的施工。泰富公司、中诚公司确系本项目施工合同的承包人，但是基于合同的相对性，邳州交通局并非本项目建设工程施工合同的发包人，项目公司才是施工合同的发包人，因此即使泰富公司与中诚公司在施工过程中存在违约行为，也应该由项目公司提起诉讼。
3.“关联方”认定的法律解释
《PPP项目合同》并未对关联方的外延及内涵进行明确约定，因此对于关联方的认定需要借助我国相关法律法规的规定。我国《公司法(2023修订)》第二百六十五条、《企业所得税法实施条例(2024修订)》第一百零九条、《税收征收管理法实施细则(2016修订)》第五十一条、《上市公司信息披露管理办法(2025修订)》第六十三条第四项等均对关联公司的认定作出明确规定。对于关联公司的认定，从上述法律规定中可以探知一二，关联方以控制关系、共同控制、利益转移可能性为核心判断依据，仅同属国有控股不当然构成关联关系。关联公司是指公司控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员与其直接或者间接控制的企业之间的关系，以及可能导致公司利益转移的其他关系。根据上述认定标准，泰富公司作为社会资本方，润成公司为政府指定出资平台，二者之间不存在直接或者间接股权控制、共同控制、一致行动关系，亦无董监高交叉任职或实质利益倾斜安排，依据上述现行法律与监管规则，泰富公司与润成公司之间并不属于关联关系，泰富公司向润成公司拟转让股权系股东内部转让。因此，对于该转让需要润成公司其他股东一致同意，并经过政府方核准方可发生股权转让的效果。
4.社会资本方“独立义务”的外延界定
本案中，判定泰富公司、中诚公司是否存在违约事实主要在于对于独立义务的认定，保证“项目顺利进行”是否是泰富公司、中诚公司的义务，一审法院与二审法院对此持不同的观点。
笔者认为，在本案中对于“独立义务”的认定，《PPP项目合同》及《补充协议》均未对独立义务范畴进行清晰的界定。在PPP项目中，社会资本方的独立义务一般是投资和融资义务，以保证项目的正常推进。但是一审法院认为独立义务是项目融资不到位时保障工程进度的义务。笔者认为，在PPP项目中，融资的义务属于社会资本方的独立义务，若是因为项目融资不到位，而导致项目无法顺利推进，则政府方可以追究社会资本方的违约责任。但是建设任务属于项目公司的义务的，若因融资不到位导致项目无法顺利推进，则政府方应追究项目公司的违约责任。对于社会资本方是否需要承担连带责任或者属于债务加入，需要根据项目公司、社会资本方及政府方之间签署的相关文件确定。
5.股权转让是否等同于“放弃项目”
本案二审法院以《PPP项目合同》并未禁止项目公司股东之间可以内部转让，从而认定泰富公司请求转让股权的行为并不代表放弃项目，因此不属于违约行为。但是根据合同约定，中标社会资本自项目公司成立之日起的6年内股权不得发生变化，但是项目公司将股权转让给关联方的除外。笔者认为，首先，润成公司并不属泰富公司的关联方，其次项目公司一般为有限责任公司，基于有限公司的人合性考虑，允许向关联公司转让股权不会导致人合性发生变化，且融资义务的主体也不会发生变化，但是如果内部转让，泰富公司将股权转让给润成公司，虽然人合性不会发生变化，但是泰富公司的退出会导致融资义务转让给政府方。因此二审法院认为泰富公司转让股权的行为符合PPP项目合同约定还有待商榷。根据《PPP项目合同》的约定，乙方在商业运营期开始日前停止工程建设视为项目已被放弃。故，笔者认为，泰富公司一旦向润成公司转让股权，则无需再承担融资的义务，且本项目建设期也已经实质停工，从此种意义上，认定为泰富公司放弃本项目也未尝不是一种思路。
四、结语
本案二审判决维护了有限责任公司的基本法理，防止了合同责任的无限向上穿透。但对于PPP实务而言，合同条款必须精细化。特别是对于“社会资本方独立义务”、“关联方定义”以及“违约情形认定”，应当在合同中予以穷尽式列举和明确化界定，以避免在争议发生时，因约定不明而导致政府方或社会资本方的合法权益无法得到救济。
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作者简介：
刘俊丽，高级合伙人，管理主任，国际工程与PPP业务部主任、合伙人会议薪酬与分配委员会主任
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