- 李方伟：建设工程价款结算纠纷之“以政府审计为准”条款的裁判规则（第21期）
- 作者： 日期：2022-08-10
德和衡建设工程业务团队专注于建设工程领域的法律服务多年，积累了丰富的建设工程诉讼和非诉讼专业经验。与此同时，团队基于最高人民法院发布的2660篇建设工程合同纠纷案件裁判文书，梳理、提炼出了141条与建设工程价款纠纷相关的裁判规则，注重理论研究与业务实操的结合，并形成了《建设工程价款纠纷裁判规则》系列文章，以飨读者。本期分享的是“以政府审计为准”条款的裁判规则续集。
十三、“以政府审计为准”条款
86、发包人或承包人以发包人在政府审计后支付一定比例工程款为由主张适用“以政府审计为准”条款应否支持？
不予支持。主要理由如下：
第一，《民法典》第140条规定，有相对人的意思表示的解释，应当按照所使用的词句，结合相关条款、行为的性质和目的、习惯以及诚信原则，确定意思表示的含义。合同属于有相对人的意思表示。对“以发包人在政府审计后支付一定比例工程款”的解释，按照该条法律规定，应理解为支付一定比例工程款的时间为政府审计结束后，并未约定工程价款的结算方式为政府审计。
第二，有判例支持该观点。成都兴城投资集团有限公司、四川泰兴装饰工程有限责任公司建设工程施工合同纠纷案件，案号为（2021）川01民终1810号。该案件中，四川省成都市中级人民法院认为，关于案涉合同是否明确约定案涉工程应以政府审计结果作为结算依据的问题。本案中，兴城投资公司主张依据案涉《施工合同》第17.3.5条第（1）项：“……政府审计完毕后，发包人根据政府审计结果支付尾款（支付政府审计保留金）”之约定，可以认定双方当事人已就接受政府审计作为结算依据达成一致意思表示。本院认为，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系的约定应当具体而明确，本案中，结合专用合同条款第17.5.2条：“竣工结算完成后30天内，发包人按结算金额的85%对承包人进行支付或扣回结算款”之约定，可以认定85%的结算金额应当在竣工结算完成后30日内支付或扣回，尾款即政府审计保留金应当在政府审计完毕后支付，故案涉《施工合同》第17.3.5条第（1）项的内容仅仅是针对尾款支付时间的约定，并不能视为双方一致认可按照以审计结果作为案涉工程的最终结算依据。
87、未明确约定“以政府审计为准”条款，发包人或承包人主张适用该条款应否支持？
不予支持。主要理由如下：
第一，《民法典》第471条规定：“当事人订立合同，可以采取要约、承诺方式或者其他方式。”第488条规定：“承诺的内容应当与要约的内容一致。”据此，未明确约定“以政府审计为准”，即发承包双方并未就此达成合意，该条款对双方没有约束力。
第二，最高人民法院裁判规则支持该观点。珠海机场集团公司、珠海万里路企业有限公司建设工程施工合同纠纷案件，案号为（2016）最高法民申1198号。该案件中，机场公司认为从2011年6月以及2014年1月的会议纪要内容来看，永道公司作出的结算审批表应由市财政局与工程结算小组最终审定，因本案工程款尚未审定，故其不具备支付条件。《广东省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》第二条的内容是：“财政部门或审计部门对工程款的审核，是监控财政拨款与使用的行政措施，对民事合同当事人不具有法律约束力。发包人以财政部门或审计部门未完成竣工决算审核、审计为由拒绝支付工程款或要求以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据的，不予支持。但双方当事人明确约定以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据或双方当事人恶意串通损害国家利益的除外。”据此，只有双方明确以相关部门的审核结果作为工程款结算依据的，机场公司的申请理由才能成立。而2011年6月会议纪要只是载明由机场公司与**路公司提出双方确认的结算报告交市财政局审核。2014年1月的会议纪要内容则是各方同意以永道公司出具的结算审批表全部内容为基础，由市发改局报市财政局及工程结算小组成员单位依法依规对机场老爷仔山钻爆清运工程进行审定。两次会议纪要均约定将结算报告交相关部门审定，而最终未审定的原因在于双方就工程总价款的争议较大，不能提供双方确认的结算报告交审定。这本身就说明本案工程造价以及如何支付工程款的问题是以双方达成一致为基础，相关部门的审定程序不是机场公司支付工程款的前提条件。而从本案工程的背景来看，政府介入主要因素是争议工程系政府投资工程，涉及周边村民拆迁补偿以及爆破工程造成的损害赔偿等一系列问题，加之机场公司与**路公司之间分歧严重，政府的审定程序应是为确保双方按约履行。但是否能进入审定，以及该审定结果是否能作为工程款的结算依据还有赖于双方在实际履行中的态度及意思。并且，工程价款的确定和支付涉及的是合同双方的民事法律关系，应当以双方的意思为准。从会议纪要的内容并不能推导出机场公司与**路公司有以相关部门的审定结果作为本案工程结算依据的合意，故机场公司的此项再审申请理由不能成立。
88、明确约定“以政府审计为准”条款，发包人或承包人主张存在例外情形不应适用该条款的应否支持？
应予支持。主要的例外情形如下：
第一，发包人怠于启动政府审计程序。湖南紫都城镇建设开发有限公司、湖南业达建设有限公司建设工程施工合同纠纷案件，案号为（2019）最高法民再56号。该案件中，最高人民法院认为，紫都公司与业达公司在《道路工程施工承包合同》中约定工程结算按现行长沙市政定额标准计取，工程最终造价及支付以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据。虽然紫都公司及官渡镇政府均主张工程造价应以财政、审计部门最后审计结果为最终结算依据，但在上述道路工程已使用近两年的情况下，紫都公司尚未向相关财政、审计部门提交工程建设资料，启动财政、审计部门审计。在本案审理过程中也无法提供审计结果，故一审法院根据业达公司的申请，依法委托湖南日升工程咨询有限公司对业达公司完成的工程进行造价鉴定，该鉴定机构作出湘日（2016基）鉴字111号《工程造价鉴定报告》，该鉴定报告可以作为认定涉案工程造价的依据。
第二，政府审计部门长期无正当理由不出具审计结果。黄厚忠、郴州市发展投资集团有限公司建设工程施工合同纠纷案件，案号为（2020）最高法民终630号。该案件中，最高人民法院认为，关于采用政府审核价格还是鉴定价格的问题。一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。本案中，郴投公司于2014年1月7日向郴州市审计局出具《关于郴州市苏仙湖、王仙湖项目竣工结算报送审计的函》后，至黄厚忠2017年提起本案诉讼，郴州市审计局始终未作出审计结论，原审法院根据黄厚忠的申请，委托进行造价鉴定，并无不当。郴投公司主张合同已经约定以审计报告为结算依据，原审法院贸然启动司法鉴定违法，没有事实、法律依据，本院不予支持。
第三，政府审计结果与客观实际情况不符。北京首钢建设集团有限公司与沈阳实华置业发展有限公司、辽宁实华（集团）房地产开发有限公司建设工程施工合同纠纷案件，案号为（2016）最高法民终353号。该案件中，最高人民法院认为，根据被上诉人一审中针对《审计报告》提出的书面异议及鉴定部门的答复意见，可以认定审计结论中并未包括双方明确约定的停工损失等费用，因此审计结论反映的工程总价款与客观实际情况不符，且鉴定部门对被上诉人提出的钢筋调差数额等异议也没有作出充分说明，审计结论的科学性无法确定。一审期间，一审法院组织双方当事人对《审计报告》进行质证，鉴定人员也出庭作证，上诉人对审计结论也提出了书面异议，鉴定机构也进行了答复，一审法院在此基础上经过审查，基于《审计报告》系单方委托作出，从客观性、科学性及程序公正性考虑，对该鉴定意见不予采纳，符合法律规定，不存在程序违法之处。
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作者简介
李方伟
北京德和衡律师事务所执业律师
李方伟 北京德和衡律师事务所律师，大连海事大学海商法硕士学位，中国海商法协会会员。专注于国际商事仲裁、建设工程合同仲裁纠纷、金融与资本市场行业或领域内的法律风险控制和争议解决业务，擅长房地产与建设工程领域的诉讼、仲裁。
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