美国以国家安全和利益为由，在全球范围内将经济制裁作为工具，在贸易、金融、能源、军事等领域打压竞争对手，阻止其他国家科技发展和经济崛起，企图用制裁的方式维护其全球霸主的地位。

上篇文章浅析《美国出口管制新修订对半导体行业影响以及风控机制》本篇主要分析经济制裁。美国的各项制裁与美国商务部、财政部、司法部、联邦调查局等美国机构经常同时出现，该等机构作为制裁的决策方和执行方，将贸易管制和经济制裁作为工具单独使用或者联合使用，以精准打击对手，比如对伊朗、朝鲜、叙利亚、古巴和委内瑞拉的全面制裁，不仅在出口管制物项上全面禁运，在经济领域全面制裁。需要指出的是，联合国或者欧盟的制裁措施都只针对某些特定的个人和实体，并不会全面制裁某个国家。对华措施，美国除了针对多家中国实体实施制裁之外，还针对中国香港、中国新疆出台专门的制裁法案。为了有效应对美国的经济制裁，我们需要深入研究和深刻理解美国的经济制裁，掌握美国经济制裁运行的内在逻辑。

美国全球经济制裁的基础：美元

布雷顿森林货币体系（Bretton Woods system）造就了美国主导的国际货币基金组织和世界银行两大国际组织，奠定了以美元为中心的国际货币体系，支撑了美国经济制裁的全球“长臂管辖”。

1944年7月，西方主要国家的代表在联合国国际货币金融会议上确立了该体系，因为此次会议是在美国新罕布什尔州布雷顿森林举行的，所以称之为“布雷顿森林体系”。关贸总协定作为1944年布雷顿森林会议的补充，连同布雷顿森林会议通过的各项协定，统称为“布雷顿森林体系”，即以外汇自由化、资本自由化和贸易自由化为主要内容的多边经济制度，构成资本主义集团的核心内容^[1]。

布雷顿森林体系让美元等同于黄金作为储备资产的通用货币。世界各国的货币与美元保持可调整的固定汇率，为了保证货币汇率的稳定和资本流动的有序性，成立了由美国主导的国际货币基金组织和世界银行两大国际组织。1971年8月15日因美元危机与美国经济危机频繁爆发，该体系解体。虽然布雷顿森林体系已不存在，但美元至今仍主导着国际货币秩序，国际货币基金组织和世界银行亦作为重要的国际组织仍得以存在并发挥作用。

美国全球经济制裁相关的法律法规：

《1917年与敌国贸易法》（TWEA），适用于战时美国与敌国之间的贸易关系，后来美国国会修改了部分内容，授权总统可以在国家紧急状态的任何时期行使该权力。1976年《全国紧急状态法》和1977年《国际紧急经济权力法》是美国经济制裁的上位法。《全国紧急状态法》赋予总统在宣布紧急状态后实施制裁的权力。《国际紧急经济权力法》将制裁分为两种情况：一是禁止条款的适用，即在国家安全、对外政策或经济利益受到威胁的情况下，美国总统有权命令国内金融机构停止与被制裁方之间的金融交易、款项划拨、货币转移等业务；二是冻结条款的适用，即在美国的国家利益受到被制裁国家或实体的侵犯时，美国总统有权命令冻结外国公司或者个人在美国的资产，实行贸易禁运，或者采取其他适当的应变方式。

《1979年国际紧急状态经济权力办法》（IEEPA），适用于非战争时期，IEEPA当中的很多条款是对《与敌国贸易法》相关规定的延续和进一步规范。《1988年综合贸易与竞争法》，以公平贸易原则取代美国的自由贸易原则而成为美国今后制定对外贸易政策的立足点。该法案的重点是加强美国工业的国际竞争地位，加强美国总统的谈判授权，以提高其在多边、双边谈判中迫使外国政府作出让步的能力^[2]。

经济制裁的定义和方式

经济制裁，是指采用断绝外交关系以外的非武力强制性措施。一般认为，财政、金融、贸易等领域的制裁均属于经济制裁。常见的方式包括：实施贸易禁运、中断经济合作、切断经济或技术援助等。但经济制裁也是一把双刃剑，制裁国也会遭受一定的经济损失。从广义上说，军火贸易等制裁也属经济制裁范畴。在财政与金融管理中，经济制裁，是指在宏观经济和微观经济运行中，对违背经济法规的单位或个人在经济上给予的惩罚^[3]。金融制裁是经济制裁的一种，是指通过控制被制裁对象的资金流动，来达到经济打击的目的。金融制裁的主体一般是国家或者国际组织，被制裁的主体可以是国家、组织、企业和个人。

违反相关经济制裁措施可能面临的处罚包括但不限于以下方式：

一、对被制裁主体的国外资产进行扣押和冻结，比如冻结某国家或者某国重要领导人在海外的资产；

二、对被制裁主体采取财政限制措施，比如限制贷款规模，否决国际金融机构的贷款，停止提供贷款给被制裁主体，限制获取美国进出口银行信贷、担保、保险等；

三、禁止使用美元，比如限制或停止被制裁主体获取美元或者使用美元渠道，禁止外汇交易，关闭美元支付系统等；

四、禁止交易，比如禁止参与美国政府的采购合同招投标，禁止全球大型企业及金融机构与被制裁主体交易；禁止产权交易；禁止股权或债权投资

五、制裁金融机构，比如对被制裁主体的金融行业，比如银行进行限制；

六、对被制裁主体在国际金融市场上的业务活动加以排斥，干扰其国内金融市场的运行

七、对被制裁主体采取停止经济援助及经济合作，中止经济、贸易条约和协定，停止提供最惠国待遇等。

美国经济制裁的执法机构和执法工具

美国财政部下属单位美国财政部海外资产控制办公室The Office of Foreign Assets Control of the US Department of the Treasury（以下简称“OFAC”）是美国经济制裁的主要执法机构。OFAC成立于1950年，由美国财政部主管反恐和金融情报事务的副部长领导，执行美国针对特定国家、地区和人员的经济制裁措施：1）拟定并更新被制裁者名单；2）审查和批准各类许可申请，比如经济制裁措施实施之后，通过必要的审批程序可以获得OFAC的许可或豁免；3）监督经济制裁的实施；4）处罚违反经济制裁规定者，比如对美国境内的所有外国资产进行控制和冻结。

对违反美国经济制裁规定的相关主体，OFAC可依据相关法案对违反主体进行处罚，包括民事罚款、刑事处罚等。处罚的主体行为不仅针对直接违反行为，还包括蓄意、教唆或协助违反美国经济制裁的间接行为。

OFAC负责监督美国境内各金融机构遵守制裁禁令的情况，调查违反制裁条例的行为并对其实施民事处罚。根据美国《国际紧急经济权力法》的规定，对于违反制裁禁令的行为，可以分别给予民事处罚和刑事处罚，民事处罚即为250,000美元以下或相当于违规金额两倍的罚款，刑事处罚则为1,000,000美元以下罚金，对于自然人还可以单处或者并处20年以下监禁。OFAC有权依据该法律以及财政部颁布的制裁法规对违禁者处以民事罚款。

一级制裁(Primary Sanction）和二级制裁（Secondary Sanctions）

美国经济制裁措施分为一级制裁和二级制裁，也称主要制裁和次级制裁。一级制裁主要适用于美国人或在美国境内的主体从事的具有美国管辖权的活动；二级制裁可以直接适用于“非美国人”（例如中国自然人或实体），即美国在制裁目标国的同时，限制第三国的实体或自然人与受制裁国家进行金融和贸易往来，并对违反制裁规定的第三国实体或自然人施加处罚。在美国财政部公布的受制裁名单上，大部分中国实体受制裁的原因与美国对朝鲜和伊朗的制裁有关。二级制裁对第三国实体的限制在金融制裁、贸易制裁和投资制裁政策中均有所体现。

根据《爱国者法案》和《银行秘密法》的规定，如OFAC了解到可能发生的违法行为有权决定展开调查，通过签署行政传票提出初步调查要求或者根据违法行为的性质，向包括非美国人在内的有关各方提出非正式的调查问题集。OFAC 有权获取在美国国内设有代理机构的外国银行涉及外国人交易的文件和信息，同时SWIFT协会在美国纽约设立了交换中心，OFAC依赖SWIFT这一全球性的金融信息服务体系所提供的数据获取外国银行的交易信息，包括包括外国银行与被制裁对象之间的国际交易。

特别指定国民清单Specially Designated Nationals(以下简称“SDN”），是OFAC管理的经济制裁领域的一份“黑名单”。SDN清单上的既可以是自然人，也可以是法人、组织或者任何形式的实体。OFAC与美国国务院和司法部等机关进行合作与协商，最终确定将哪些个人或实体列入SDN名单，被列入SDN清单的后果：除非OFAC授权，任何美国人不可与SDN清单上的个人或实体进行任何交易。交易通常包括由被制裁个人或实体投入、向被制裁个人或实体提供或从被制裁个人或实体处获取资金、商品或服务，或者为了被制裁个人或实体的利益从事上述活动。由于SDN上的个人或实体是依据不同的OFAC制裁项目被列入该名单，因此SDN清单上不同的个人或实体面临的制裁措施也可能存在差异。

SDN清单上的个人或实体的任何资产若在美国境内或被美国人所有或控制，都将被冻结；并且该冻结的主体范围还扩展到由一个或多个SDN清单实体单独或合计、直接或间接拥有50%以上控制权的实体（以下简称“50%原则”），比如某实体的财产和财产权益由一名或多名受制裁实体直接或间接（包括累计）拥有总计 50％或以上的，则该实体也会被视为受制裁实体，无论其本身是否被列入SDN清单。50%原则让SDN清单成为黑名单中最具杀伤力的清单，直接要求中国实体在合规尽调中进行穿透筛查。   

非美国人与SDN清单中的个人或实体进行重大交易也可能面临处罚。重大交易的判断依据是OFAC官方披露的指引文件：1)交易的规模、数量和频率；2)交易的性质，比如交易的种类、复杂程度和商业目的；3)管理层意识的程度以及交易是否构成固定行为模式的一部分；4)交易与被冻结人（Blocked Persons）之间的联系；5)交易对成文法目标的冲击；6)交易是否涉及欺诈性实践；7)美国财政部在个案基础上认为相关的其他因素。

行业制裁识别名单Sectoral Sanctions Identifications List（以下简称“SSIL”），是OFAC管理的经济制裁领域的另一份“黑名单”，旨在禁止美国人与具体国家的特定行业的实体从事某些商业交易，比如对2022年美国发布的针对俄罗斯金融和能源行业的一系列制裁。SSIL也适用50%原则,在计算SSIL的所有权时，只在同一部门指令Directive下的被制裁者之间进行汇总计算，除非实际控制者双方都是SDN清单上的实体，或实际控制者双方都是根据同一部门指令批准的SSIL，否则所有权不会在SDN和SSIL之间汇总计算。

《中国军工复合企业制裁条例》（《Chinese Military-Industrial Complex Sanctions Regulations》，以下简称“NS-CMIC”，由OFAC于2022年2月15日发布，禁止美国主体购买或出售被列入NS-CMIC清单中的企业公开交易的证券及其衍生品或者旨在为该等证券提供投资敞口的公开交易的证券。NS-CMIC清单上的被制裁对象不适用“50%原则”，但其母、子公司可能后续亦被列入清单。

代理行和通汇账户制裁清单List of Foreign Financial Institutions Subject to Correspondent Account or Payable-Through Account Sanctions（以下简称“CAPTA”）, 针对违反《以制裁反击美国敌人法案》Countering America's Adversaries Through Sanctions Act（以下简称“CAATSA 法案”）、《朝鲜制裁条例》、《伊朗金融制裁条例》、2014年《支持乌克兰自由法案》的主体制定的清单，禁止美国金融机构为被制裁主体提供代理行服务。比如因涉及违反美国对伊朗的制裁，2012年美国将昆仑银行列入CAPTA清单，昆仑银行与美国金融系统的联系被切断，美元结算通道被关闭，致使其外汇业务、汇款业务、融资业务均无法正常展开。

菜单式制裁名单Non-SDN Menu-Based Sanctions List（以下简称“NS-MBS”），OFAC根据14024号总统行政命令制定，在实施不完全的封锁制裁或受货物进口法定例外限制的封锁禁令时，OFAC 将把受制裁者的姓名和其他相关标识符列入 NS-MBS 名单。禁止为被制裁对象提供14天以上的融资。

环球银行金融电信协会Society for Worldwide Interbank Telecommunications（以下简称“SWIFT”），SWIFT总部在比利时，9·11之前，美国政府曾多次向SWIFT索要金融传输数据，但都被拒绝。而9·11之后，随着《爱国者法案》的出台，SWIFT开始采取合作姿态，不但将数据库分享给美国政府，还秘密启动了一个监控体系，成为美国金融监控的工具。SWIFT制裁将切断该实体与全球金融体系的联系，跨境贸易和资金流动都将大幅受阻，不仅美元、欧元甚至是本币的跨境交易会全面受阻。

违反经济制裁的相关执法案例

针对违反二级制裁的第三国实体，美国将采取限制或移出美国金融体系等措施，甚至直接将其列入制裁名单中。OFAC有权对企业的违规行为进行追溯调查和处罚，其执法活动并不受限于制裁项目是否现行有效。

2021年8月26日，美国财政部外国资产管制办公室（OFAC）称，中国某银行（英国）有限公司违反了现已废除的苏丹制裁计划（Sudanese Sanctions Regulations），该制裁计划禁止直接或间接地从美国向苏丹出口任何货物、技术或服务。2014年9月4日至2016年2月24日期间，位于伦敦的中国某银行向苏丹提供金融服务，该银行已同意支付2,329,991美元，对其在处理交易时明显违反OFAC制裁条例与OFAC达成和解。

 2021年9月17日，美国OFAC根据13224号行政令，将13名个人和8个实体列入SDN名单，其中包括2名中国籍个人Yan Su Xuan和Song Jing以及7个香港特别行政区注册实体。原因是这两名中国人，根据Morteza Minaye Hashemi的指示，将美国产的两用物项运往伊朗，并协助开设银行账户。7家香港注册实体由Song Jing和Hashemi直接或间接拥有和控制。

美国同时使用贸易制裁和经济制裁的案例，如中兴通讯事件。美国对其展开调查并认定其行为违反了《伊朗交易与制裁条例》：1)中兴通讯通过第三方公司出售含美国源的电信设备给伊朗电信；2)从第三国转出口美国《出口管制条例》限制的美国产品，且知晓这些产品最终将运往伊朗；3)故意掩饰或利用第三方公司规避《伊朗交易与制裁条例》4）虚假陈述。最终中兴通讯与美国工业与安全局BIS及OFAC达成和解协议并同意支付巨额罚款；重组中兴通讯董事会，与违规高层管理人员解除合同等。至今由美方选定并向其进行报告的特殊合规协调员团队，仍在实时监控中兴通讯是否遵守美国的相关法律，期限为2018年6月7日-2028年6月6日。

中国实体应对美国全球经济制裁风险的建议

国家层面积极推进“一带一路”，建立和完善中国特色的反经济制裁法律体系，提升人民币货币政策的自主权以及人民币在国际货币体系中的话语权，减少对美国主导的国际清算体系的依赖，同步完善人民币跨境交易支付系统。

股权并购交易或资产收购交易之前需要进行充分的合规尽职调查，确认目标公司是否存在潜在的违规行为，并对相关风险予以管控。可以通过建立完善的内部合规体系，有效降低OFAC制裁风险。 建立专门的合规团队、建立、制订和实施内部合规制度并持续开展合规工作是OFAC在衡量处罚金额时的宽减情节之一。

当交易涉及与被制裁清单上的实体或者其关联机构，需结合黑名单了解被制裁的具体原因，具体行政命令Executive Order和部门指定Directives，梳理交易对象的所有权结构，采取适当的风险管控措施，比如建议使用人民币交易和管控账期等等，很多中国实体属于风险厌恶型，采取“一刀切”的方式完全禁止合作未免可惜了商机。

对于已被列入黑名单如SDN的实体，可向OFAC提出移出包括SDN名单在内的制裁清单的申请。OFAC有权将实体列入制裁名单，其也有权依申请将实体移出SDN清单。根据实体的申请，每年OFAC都会将数百个实体移除出SDN名单。

建议聘请专业的律师与OFAC进行沟通和处理移出相关事宜。需要注意的是，由于美国人被禁止与列入名单的个人或实体进行交易，美国律师或律师事务所必须获得许可方能接受付款。在绝大部分的制裁项目中，OFAC都发出了一般许可证。但对于个别没有一般许可证的项目，为这些项目中涉及的个人或实体提供法律服务并接受付款，就必须获得特别许可。

如在年度内部审计调查或者以其他方式了解到潜在违反经济制裁的行为，可向OFAC提交自愿自我披露Voluntary Self Disclosure（以下简称“VSD”），实际案例中OFAC会结合具体违规的情况，依据VSD显著减少基础罚金的计算。但与OFAC合作和提交VSD需慎重考虑。OFAC除了要求美国金融机构有义务报告受阻止或被拒绝的交易外，反洗钱委员会还可以通过可疑活动报告了解违反制裁的情况，OFAC还可以通过司法部和其他联邦和州执法部门进行的刑事调查也可能发现违反制裁的行为。

参考资料

1、OFAC被制裁清单Sanctions List Search

https://sanctionssearch.ofac.treas.gov/

2、美国财务部官网U.S.Department of The Treasury

https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/56

3、美国财政部海外资产控制办公室OFAC

https://baike.baidu.com/item/ofac/6228015?fr=aladdin

4、OFAC“50%规则”Entities Owned by Blocked Persons (50% Rule)

https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/topic/1521#:~:text=OFAC's%2050%20Percent%20Rule%20states,blocked%20persons%20are%20considered%20blocked

5、主动披露可免于刑事处罚——美国司法部最新修订《商业组织的出口管制和贸易制裁的执法政策》解读http://gdlawyer.chinalawinfo.com/fulltext_form.aspx?Gid=1778418550&Db=lawfirmarticles

6、俄罗斯卫星通讯社：俄储蓄银行开始用人民币放贷https://baijiahao.baidu.com/s?id=1743203604369917040&wfr=spider&for=pc

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作者简介

罗  兰

北京德和衡律师事务所高级顾问

俄罗斯人民友谊大学国际法博士，中国法律职业资格，俄罗斯司法部注册外国律师，国际隐私专家协会CIPP/E隐私专家资格认证 

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