一、引言

2022年12月30日，中国证券投资基金业协会（下称“中基协”）为进一步完善私募基金登记备案规则体系，优化私募基金登记备案和自律管理工作，引导私募行业高质量发展，公布《私募投资基金登记备案办法（试行）》（下称“《登记备案办法》”）及配套指引的征求意见稿，得到各方热烈反馈，提出众多意见，在综合考虑，吸收采纳的基础上，中基协于2023年2月24日正式颁布《登记备案办法》及《私募基金管理人登记指引第1号——基本经营要求》（下称“《指引第1号》”）、《私募基金管理人登记指引第2号——股东、合伙人、实际控制人》（下称“《指引第2号》”）、《私募基金管理人登记指引第3号——法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人或其委派代表》（下称“《指引第3号》”）三份配套指引。《登记备案办法》对私募基金管理人登记、私募基金的备案以及运作等各阶段提出了新的要求，本办法和配套指引将于2023年5月1日起正式同步实施。

二、《登记备案办法》的适用范围

1、过渡衔接期

新规出台，为更好地衔接适用，都会预留一定的过渡缓冲期，《登记备案办法》也不例外。根据《登记备案办法》要求，施行前已提交办理的登记、备案和信息变更等业务，协会按照现行规则办理。施行后提交办理的登记、备案和信息变更业务，协会按照《登记备案办法》办理。对于横跨了新旧规则的，施行前已提交但尚未完成办理的登记、备案及信息变更事项，协会按照《登记备案办法》办理。在此值得提醒的是，如私募基金管理人目前拟新备案的私募基金参照现行规则，尚不符合《登记备案办法》规定，将会导致备案失败的可能。

对私募基金管理人变更登记备案信息的，分了两种情况。提交办理实际控制权变更的，变更后的私募基金管理人应当全面符合《登记备案办法》的登记要求。已登记的私募基金管理人在《登记备案办法》实施后提交办理除实际控制权外的登记备案信息变更的，相关变更事项应当符合《登记备案办法》的规定。

2、对象适用范围

《登记备案办法》首先明确了新规的对象适用范围，在中华人民共和国境内，以非公开方式募集资金设立投资基金，由私募基金管理人管理，为基金份额持有人的利益进行投资活动的或非公开募集资金，以进行投资活动为目的设立的公司或者合伙企业，资产由私募基金管理人或者普通合伙人管理的，其私募基金业务活动适用本办法。由此，常见的私募证券投资基金、私募股权投资基金和私募创业投资基金都属于本办法的调整范围。

另外，根据《登记备案办法》第八十二条，私募资产配置类基金登记备案的特别规定，将由中基协另行制订。因此，私募资产配置类基金不在本《登记备案办法》的调整范围内，而其他类私募基金未作出特别提示，则理解为应当受限于《登记备案办法》的监管规则。

3、过渡衔接期

《登记备案办法》第八十三条明确自其施行之日起，《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》《私募基金管理人登记须知》《私募基金登记备案相关问题解答》（四）、（十三）、（十四）同时废止。由规定可知，《登记备案办法》实施后，将作为主要的监管规则，而中基协目前监管规则中2019年出台的《私募投资基金备案须知》（下称“备案须知”）仍将继续有效，就其与《登记备案办法》的适用规则，应当以新颁布《登记备案办法》为准，如存在《登记备案办法》未加规定的内容，可以《备案须知》中的相关规则作为参照试用。

三、宏观层面的调整

《登记备案办法》以总则、私募基金管理人登记、私募基金备案、信息变更和报送、自律管理、附则内容分为六章，共计八十三条。对比原《私募投资基金管理人登记和基金备案办法（试行）》，删掉了“人员管理”专章，将“信息报送”章节调整完善为“信息变更和报送”章，并对“自律管理”章节的内容进行了大量丰富，全文从三十二条扩充到八十三条，使得登记备案管理要求更加完备。

与中基协2019年12月23日发布的《备案须知》相比，后者从形式上来说共三十九项，内容上来说，主要是明确私募基金的外延边界、重申合格投资者要求、明确募集完毕概念、细化投资运作要求，并针对不同类型基金提出差异化备案要求。《登记备案办法》囊括了基金管理人、基金备案、信息变更和报送及自律管理等多个方面，更具有全面性、体系性，起到指导性规范的作用。

四、微观层面修改要点及解读

1、明确基金设立规范

1、基金设立资金门槛

《登记备案办法》三十三条，对各类私募基金设置资金募集规模的门槛做了明确规定。私募基金初始实缴募集资金规模除另有规定外应当符合下列要求：

（1）私募证券基金不低于1000万元人民币；

（2）私募股权基金不低于1000万元人民币，其中创业投资基金备案时首期实缴资金不低于500万元人民币，但应当在基金合同中约定备案后6个月内完成符合前述初始募集规模最低要求的实缴出资：

（3）投向单一标的的私募基金不低于2000万元人民币。

相较征求意见稿，私募股权基金的初始实缴募集资金规模从2000万元降低为1000万元，创业投资基金备案时的首期实缴资金要求从1000万元调整到500万元，大大降低了私募股权基金管理人的募集压力。但根据规定，其应在基金合同中约定备案后6个月内完成符合私募股权基金最低实缴出资要求，也即达到1000万元的实缴募集资金规模。第三项单一投资标的2000万限低，是对单一标的私募基金的进一步限制。值得注意的是，《登记备案办法》四十五条提出对创业投资基金实行差异化自律管理，并给出了中基协对创业投资基金的界定条件，进一步明确了创业投资基金和股权投资基金的界限。那么，如市场上私募基金股权投资不符合任一标准的，只能作为股权投资基金进行备案，而不得再备案为创业投资基金。

初始实缴募集资金金额过低，存在管理人备案“壳基金”的风险可能，同期批量提交多只私募基金备案申请，实缴到账金额极低，该投资者在私募基金备案通过后，短期内赎回私募基金份额。集资资金低限过高，又会对管理人集资产生较大压力。中基协出于现实考虑和反馈信息，设定了备案资金门槛，数额限制有所提升，可能会对部分资金募集增压。

2、基金募集完毕的认定条件

在先的《备案须知》中，第十条规定公司型和和合伙型私募投资基金需要工商确权登记作为募集完毕认定要件之一。《登记备案办法》不同于该规定，其第三十九条第二款，对私募基金募集完毕作出说明，即募集完毕是指私募基金的已认缴投资者已签署基金合同，且首期实缴募集资金已进入托管账户等基金财产账户。单个投资者首期实缴出资除另有规定外，不得低于合格投资者的最低出资要求。

3、基金合同必要记载事项

《登记备案办法》第二十九条对过往相关内容进行汇总，规定除《中华人民共和国证券投资基金法》第九十二条、第九十三条规定的内容外，基金合同还应当约定包括会议召开机制、关联交易识别、信息披露等事项，新增了私募基金管理人因失联、注销私募基金管理人登记、破产等原因无法履行或者怠于履行管理职责等情况时，私募基金变更管理人、清算等相关决策机制、召集主体、表决方式、表决程序、表决比例等相关事项。基金管理人在《登记备案办法》实施后，需要注意更新合同内容，避免导致不合规，延误基金设立备案。

4、办理备案手续报送材料

新规第三十九条再次强调基金募集完毕后20个工作日内向协会报送材料，完成备案手续。对该条款列明的备案报送材料范围，除需要提交投资者基本信息、认购金额和持有基金份额数量外，还要求提交基金份额受益所有人相关信息，此处“受益所有人”的内涵作何理解需要协会进一步明晰。

5、基金备案的阻却事由

《登记备案办法》四十一条，不予办理私募基金登记备案，将此前相关规定的情形进行整合，囊括了九项不予办理的范围，对不予办理情形做了较为完整、全面的规定。第四十二条将基金备案与私募基金管理人的合规经营情况进行挂钩，列明十项基金管理人的违规情况，扩大了暂停办理私募基金备案情形。此规定也是对基金管理人的资质和能力提出更高的要求。

6、明确不属于赎回或退出的情形

《登记备案办法》第三十五条，私募私募股权基金封闭式，私募股权基金备案完成后，投资者不得赎回或者退出。有下列情形之一的，不属于前述赎回或者退出：

（1）基金封闭运作期间的分红；

（2）进行基金份额转让；

（3）投资者减少尚未实缴的认缴出资；

（4）对有违约或者法定情形的投资者除名、替换或者退出；

（5）退出投资项目减资；

（6）中国证监会、协会规定的其他情形。私募股权基金开放认购、申购或者认缴，应当符合中国证监会和协会的相关要求。增加“投资者减少尚未实缴的认缴出资”及“因证监会、协会规定情形退出”，鉴于此，在私募股权基金存续期间，就投资人已认缴但未实缴的出资，可根据实际情况缩减而不受封闭运作的限制。可以看出协会放宽了部分限制，满足了实际中未实缴规模缩减及其他法定情形退出的需求，给投资者和基金提供了更多变通性。

2、提高基金管理人的准入门槛

1、管理人资产标准

首先，《登记备案办法》第八条明确管理人出资义务，最低实缴资本1000万元人民币或者等值可自由兑换货币。《指引第1号》第七条还对基金管理人的资产安全和独立做了严格要求，管理人应当具有良好的财务状况，不存在大额应收应付、大额未清偿负债或者不能清偿到期债务等可能影响正常经营的情形。存在大额长期股权投资的，应当建立有效隔离制度，保证私募基金财产与私募基金管理人固有财产独立运作、分别核算。基金管理人与关联方存在资金往来的，应当就是否存在不正当关联交易进行说明。

其次，结合《指引第1号》第六条，可以明确法定代表人、执行事务合伙人或其委派代表、负责投资管理的高级管理人员等人的出资义务，前述主体均需直接或者间接对私募基金管理人出资，且合计实缴出资不低于私募基金管理人实缴出资额的20%或200万元人民币。

2、合规的经营场所

《指引第1号》第八条明确私募基金管理人应当具有独立、稳定的经营场所，不得使用共享空间等稳定性不足的场地作为经营场所，不得存在与其股东、合伙人、实际控制人、关联方等混同办公的情形。经营场所系租赁所得的，自提请办理登记之日起，剩余租赁期应当不少于12个月，但有合理理由的除外。对经营场所的规定应当作两个方面的理解。一方面，要求具备独立的经营场所，共享空间形式的场地被明令禁止，不再被允许。另一方面，增加了经营场所的期限，明确要求不得少于12个月，机构应当加以注意并合理规划登记申报及租期安排。

3、明确登记时间限制

《指引第1号》第二条，新增明确了管理人登记的时间限制。以开展私募基金管理业务为目的而设立的公司、合伙企业提请办理私募基金管理人登记的，除了因国家有关部门政策变化等情形需要暂缓办理登记的，应当自市场主体工商登记之日起12个月内提请办理私募基金管理人登记。

4、管理人团队要求

根据新规，管理人控股股东、实际控制人、普通合伙人经营、管理或者从事资产管理、投资、相关产业等相关经验的年限调整到5年以上，以此提高了私募基金行业的准入门槛。并且，将限制在非关联私募机构的任职的主体由高管扩展到控股股东、实际控制人、普通合伙人和主要出资人，拔高了对管理人相关核心人员的要求，降低风险性。

《登记备案办法》第三十四条提出，对设立合伙型基金的，要求基金管理人担任执行事务合伙人，或者与执行事务合伙人存在控制关系或者受同一控股股东、实际控制人控制，不得通过委托其他私募基金管理人等方式规避本办法关于私募基金管理人的相关规定。从本条来看，在合伙型基金中如采取执行事务合伙人和基金管理人分离模式的，较此前仅要求管理人与执行事务合伙人存在关联关系的规定更为严苛。

本次《登记备案办法》第八十条对“高级管理人员”做了明确界定，指“公司的总经理、副总经理、合规风控负责人和公司章程规定的其他人员，以及合伙企业中履行前述经营管理和风控合规等职务的相关人员；虽不使用前述名称，但实际履行前述职务的其他人员”，不再将董事长、法定代表人作为高管的范畴。同时，新增了对经营管理主要责任人的相关工作经验要求，深入明确了对法定代表人、执行事务合伙人及其委派代表、经营管理主要责任人、合规风控负责人及负责投资的高级管理人员的相关工作经验要求，以及对负责投资管理的高管投资管理业绩要求。《指引3号》第七条进一步对《登记备案办法》第十条的内容进行细化，将基金管理人负责投资管理的高管投资业绩时间要求由“最近5年内连续2年以上”修改为“最近10年内连续2年以上”。

此外，对工作经历频繁变动及提供相同业绩材料的情形的高级管理人员持否定态度。《指引第3号》第十一条维持征求意见稿的规定，明确规定管理人聘用短期内频繁变更工作岗位的人员作为负责投资管理的高级管理人员的，应当对其诚信记录、从业操守、职业道德进行尽职调查；管理人的高级管理人员24个月内在3家以上非关联单位任职的，或者24个月内为2家及以上已登记管理人提供相同业绩材料的，前述工作经验和投资业绩不予认可。明晰了对管理人相关核心人员资质能力的实质审查，保障基金良性运营。

5、管理人确权登记义务

《备案登记办法》第三十七条要求基金管理人履行及时办理确权登记及披露义务，并赋予托管人督促义务。现实中私募基金管理人投资标的企业后并未及时办理确权登记，公司股权份额长时间未变更登记的情况时常发生，对于没有管理权的投资者来说是非常不安的。通过本条规定，管理人及时将相关情况告知基金托管人并按照基金合同约定向投资者披露，加强了对资金投资者的保护。

6、中止、终止办理管理人登记

最后是关于管理人登记的负面清单。《登记备案办法》第二十四条、第二十五条，明确了中止和终止办理管理人登记的情形。在“中止办理登记”的情形中，改动调整及扩展的力度较大，中止的期限由先前的六个月变更为中止登记情形消失之日，能尽快完成整改的，将缩短管理人登记的时限。另外，适用法定情形的标准更为严格，由原来的“出现两项及上情形”变更为“出现任一情形”即可适用中止登记程序。可以看出，协会对管理人登记的要求更为严谨，但同时也给予了一定的宽限，对不合规的情形能够及时消除的，不再受制于固定期限，也能提高管理人整改的积极性。

3、保障基金安全

1、风险揭示义务

出于基金风险收益并存的投资属性，《登记备案办法》第二十七条再次提醒私募基金管理人、基金销售机构应当履行投资者适当性义务，将适当的私募基金提供给风险识别能力和风险承担能力相匹配的投资者，并向投资者充分揭示风险。再次强调不得以任何方式明示或者暗示基金预期收益率，不得承诺保底收益，义务主体也扩展到私募基金管理人及其股东、合伙人、实际控制人、关联方和基金销售机构多方主体。

《登记备案办法》二十八条是对风险揭示义务的细化，从内容上加强了基金管理人的风险揭示义务。与《备案须知》相比，《登记备案办法》在特殊风险揭示部分增加三项内容，包括：

（1）私募基金存在其他复杂结构，或者涉及重大无先例事项；

（2）私募基金管理人的控股股东、普通合伙人发生变更，尚未在协会完成变更手续；

（3）就投向单一标的私募基金，要求对投资标的的基本情况、投资架构、因未进行组合投资而可能受到的损失、纠纷解决机制等进行书面揭示，并由投资者签署确认。目前相关规定还比较偏粗放，如何操作、界定还需要在实践中进一步明确。

2、明确管理人职责的不可转让性

《登记备案办法》第三十条，私募基金管理人应当按照诚实信用、勤勉尽责的原则切实履行受托管理职责，不得将投资管理职责委托他人行使。私募基金管理人委托他人履行职责的，其依法应当承担的责任不因委托而减轻或者免除。此处应将委托投资管理职责理解为完全转让投资管理职责，即禁止通道业务，常规的业务合作属于正常合规范围内。与征求意见稿不同的是，《登记备案办法》删除了“合规风控”业务不得委托给他人，对此留有讨论的空间。

3、关联交易

《登记备案办法》并未禁止关联交易，但是对关联交易有了更严格把控。根据三十八条的规定，一方面要在基金合同中明确约定关联交易的识别认定、交易决策、对价确定、信息披露和回避等机制。关联交易应当遵循投资者利益优先、平等自愿、等价有偿的原则，不得隐瞒关联关系，不得利用关联关系从事不正当交易和利益输送等违法违规活动。另一方面，需要管理人在经审计的私募股权基金年度财务报告中对关联交易进行披露。

4、维护基金稳定

一是资金稳定。《登记备案办法》第二十条强化了对出资人出资稳定性的要求，私募基金管理人的控股股东、实际控制人、普通合伙人所持有的股权、财产份额或者实际控制权，自登记或者变更登记之日起3年内不得转让。同时，将股权、财产份额在同一实际控制人控制的不同主体之间进行转让、管理人实施员工股权激励，但未改变实际控制人地位，法定原因取得股权或者财产份额等作为例外情形，同时保留了申请机构在未变更实际控制人的情况下调整股权结构的灵活性。

二是人员稳定。《登记备案办法》第二十一条，明确强调私募基金管理人应当保持管理团队和相关人员的充足、稳定；高级管理人员应当持续符合本办法的相关任职要求，原高级管理人员离职后，私募基金管理人应当按照公司章程规定或者合伙协议约定，由符合任职要求的人员代为履职，并在6个月内聘任符合岗位要求的高级管理人员，不得因长期缺位影响内部治理和经营业务的有效运转。并且明确禁止了私募基金管理人在首支私募基金完成备案手续之前，更换法定代表人、执行事务合伙人或其委派代表、经营管理主要负责人、负责投资管理的高级管理人员和合规风控负责人的行为。

5、信息变更和报送

1、信息变更

首先是基金备案信息变更，包括：

（1）名称、经营范围、资本金、注册地址、办公地址等基本信息；

（2）股东、合伙人、关联方；

（3）法定代表人、高级管理人员、执行事务合伙人或其委派代表；

（4）中国证监会、协会规定的其他信息。前述信息变更，管理人应当自变更之日起10个工作日内向协会履行变更手续。《指引第1号》第十五条对“自变更之日起”做了详细说明，计算方式为：

（1）变更事项需要办理市场主体变更登记的，自市场主体变更登记之日起计算；

（2）变更事项无需办理市场主体变更登记的，自相关协议或决议生效之日起计算；

（3）其他事项发生变更的，自实际发生变更之日起计算。

新规第四十八条，对基金管理人变更实际控制权也加以限制。明确提出，管理人的实际控制权发生变更的，变更之日前12个月管理规模应当持续不低于3000万元人民币。该规定基于基金秩序的规范，对长期不活跃的小规模机构变更加以限制。同时，明确了实际控制权变更的认定排除范围，即“股权、财产份额按照规定进行行政划转或者变更，或者在同一实际控制人控制的不同主体之间进行转让等情形”。

《登记备案办法》在第五十一条和第五十二条新增了协会中止、终止办理私募基金管理人登记信息变更的情形。对于有本办法第二十四条规定情形的（即协会中止办理私募基金管理人登记情形），除另有规定外，协会中止办理私募基金管理人登记信息变更，相关情形消失后，管理人可以提请恢复办理变更，办理时限自恢复之日起继续计算。变更信息有本办法第二十五条第一款第六项规定的情形（即提供的信息材料不真实、不全面，通过不正当手段办理相关业务），或者变更后不符合规定要求的，协会终止办理变更。

2、信息报送

《登记备案办法》在管理人信息报送要求做了新增，贯行差异化管理，对于不同体量的私募基金管理人或私募基金，适用不同的信息报送安排。管理规模超过一定金额以及集团化运作的私募基金管理人（即同一控股股东、实际控制人控制两家以上私募基金管理人）等，其报送基金业协会的年度财务报告应当经中国证监会备案的会计师事务所审计；基金规模超过一定金额、投资者超过一定人数的私募基金等，其报送基金业协会的年度财务报告应当经中国证监会备案的会计师事务所审计。第二款新增了协会的“自由裁量权”，在私募基金管理人存在严重损害投资者利益、危害市场秩序等风险的情况下，协会可以视情况调整其信息报送的范围、内容、方式和频率等。

《登记备案办法》第六十二条进一步明确了管理人及私募基金重大事项报告义务，将管理人及私募基金涉及重大风险的事项统一规定，新增管理人及其控股股东、实际控制人、普通合伙人、主要出资人出现重大信息安全事故，报告时限统一为目前管理人重大事项报告的10个工作日。不足的是，该规定对“重大事项”的具体判定标准比较模糊，实操中存在不确定性，有待后续进一步明确。

6、自律管理

针对私募基金管理人及其股东、合伙人、实际控制人等关键主体及相关责任人员的各类违规行为等，设置了包括“限制相关业务活动”、“撤销私募基金备案”、“不得从事相关业务”等在内的多样化纪律处分措施，协会采取书面警示、要求限期改正、公开谴责、暂停办理备案、限制相关业务活动等自律管理或者纪律处分措施在此次新规中尤为常见。除此之外，《登记备案办法》再次说明了私募基金管理人因违规应注销登记的两类情形，并且明确要求被注销或者撤销登记的私募基金管理人对未清算的私募基金的受托管理职责和依法承担的相关责任，不因私募基金管理人被注销或者撤销登记而免除；不得通过注销市场主体登记、变更注册地等方式逃避相关责任，强化了管理人责任。

《登记备案办法》还规定了协会对管理人的诚信公示制度，第七十二条将风险提示内容做了整合丰富，增加了被列为严重失信人或者被纳入失信被执行人名单，以及因经营规范和风险化解被要求出具专项法律意见书的情形。此公示制度也是对管理人行为的约束和规范，注意合规运作，避免自身对基金募集和管理工作造成不良影响。

7、扶优限劣原则

《备案登记办法》第四十三条提出了快速备案服务机制，为业内合规、优质机构提供便利。为体现协会对基金的大力支持，对治理结构健全、业务运作合规、持续运营稳健、风险控制有效、管理团队专业、诚信状况良好的私募基金管理人，协会可以对其管理的符合条件的私募基金提供快速备案制度安排。具体规则由协会另行制定。

第四十四条对于风险较高的管理人，则规定了更多的监管干预措施，包括“提高投资者要求、提高基金规模要求、要求基金托管、要求托管人出具尽职调查报告或者配合询问、加强信息披露、提示特别风险、额度管理、限制关联交易，以及要求其出具内部合规意见、提交法律意见书或者相关财务报告”等措施。在审核私募基金备案时给协会赋予了一定权限，相对征求意见稿，缩小了对采取加强措施的范围，明确只有在私募基金管理人存在较大风险隐患，私募基金涉及重大无先例事项，或者存在结构复杂、投资标的类型特殊等极端情况下，中基协可以提出更高的备案要求。

通过对比以上两条，对业务合规、运营稳定的基金管理人开设绿色通道，提供便利。对具有较大风险隐患的基金管理人采取各类加强措施，情节严重的还可以采取暂停备案的措施，体现了中基协扶优限劣的原则。

8、差异化管理

《登记备案办法》第七条、第十八条、第四十五条都分别提出差异化管理。第七条和第十八条明确提出，按照分类管理、扶优限劣的原则，综合业务开展情况、投资管理能力、内部治理情况和合规风控水平对对私募基金管理人和私募基金实施差异化自律管理和行业服务。第四十五条则是重申中基协对创业投资基金的差异化自律管理服务。《登记备案办法》是对私募基金管理的基础性、框架性规范，现实中基金及管理人情况各异，业务经营、管理能力、治理能力等各有优劣，《登记备案办法》的出台并不是强行将标准拉至一条线，而是在统一的基础上，扶优限劣，差异化管理，激发基金市场活力，促进基金发展。

五、结语

总的来说，最终颁布的《登记备案办法》调整细节较多，吸收业界意见的背景下，在征求意见稿基础上，作出了部分增加或删减。从内容上看，重心主要还是在基金设立备案的规范以及基金管理人行为规范上，从而保证基金安全和稳定。本次《登记备案办法》是对过去私募基金备案监管规则的接续，同时在结合市场意见和现实条件下，对规则进行扩充完善，形成更全面的私募基金管理规则，本办法的出台将进一步加强对基金安全的管理，维护金融秩序，促进资金融通。《登记备案办法》目前有些规则尚不明确，有待细化，出于实践需要，中基协在之后也可能会陆续更新出台相应的具体方案，加以完善。

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作者简介

杨光明

北京德和衡（深圳）律师事务所高级合伙人

杨光明律师，执业十多年以来，专注于以公司为主体的高端、复杂商事争议诉讼与仲裁，擅长庭审对抗与节奏掌控，办案经验丰富。在确认合同无效及合同解除纠纷、集体土地合作开发纠纷、买卖合同及产品质量争议、信用证与保函、保全与执行、公司股权、民商事案件再审等领域深耕多年，具有丰富的执业经验和专业积累。

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