2025年12月5日，中国证监会正式发布《上市公司监督管理条例(公开征求意见稿)》(以下简称《条例》)，标志着我国资本市场迎来首部专门针对上市公司监管的行政法规。这部涵盖八章七十四条的法规，以“防风险、强监管、促发展”为核心主线，系统性整合《公司法》《证券法》的原则性规定，填补了上市公司监管的“中间层级”制度空白，构建起“法律-行政法规-部门规章”三级监管体系。
从律师实务视角看，《条例》的修订并非简单的规则拼凑，而是对资本市场痛点问题的精准回应：资金占用、违规担保、财务造假等顽疾将面临更明确的规制，中小投资者保护将获得更具体的制度支撑，上市公司“关键少数”的权责边界将得到清晰界定。本文将从法律适用、合规实操、风险防范三个维度，深度拆解《条例》的六大核心亮点，为上市公司、中介机构及投资者提供专业解读。
一、法规定位重塑
(一)立法层级的突破性意义
《条例》作为首部专门的上市公司监管行政法规，其核心价值在于实现了三大衔接：
上下位法衔接：上承《公司法》《证券法》的基本原则，下为证监会规章、交易所规则提供直接授权依据，解决了以往“法律原则化、规章碎片化”的监管困境;
监管逻辑衔接：将散见于《上市公司治理准则》《信息披露管理办法》等文件的要求系统化整合，形成覆盖上市公司“全生命周期”的监管逻辑链;
责任体系衔接：首次在行政法规层面明确行政责任、民事责任的衔接机制，为后续刑事追责提供前置依据。
(二)监管范围的全链条覆盖
《条例》覆盖上市公司从设立、治理、融资、并购重组到退市的完整流程，尤其强化了对“关键环节”的规制：
事前防控：明确公司治理架构的法定要求，建立财务造假源头防范机制;
事中监管：细化信息披露实时监测、并购重组合规审查等程序;
事后追责：创新造假收益回溯、第三方连带责任等追责机制，形成“监管闭环”。
二、公司治理革新
(一)治理架构的法定化重构
1.审计委员会的“超级监督权”
《条例》强制要求上市公司董事会设置审计委员会，其核心职权实现三大突破：
成员构成法定化：不得担任高管，过半数为独立董事，召集人须为会计专业独立董事;
职权范围扩容：全面承接监事会财务监督职权，负责审核财务披露、监督内外部审计、核查内部控制等;
否决权刚性化：定期报告需经审计委员会过半数通过方可提交董事会，未获通过的财报不得披露。
2.独立董事制度的实质性强化
针对以往独立董事“花瓶化”问题，《条例》作出刚性规定：
比例法定：独立董事占董事会成员比例不低于1/3，且至少含1名会计专业人士;
职责聚焦：重点监督关联交易、利益输送等事项，防范控股股东侵害中小股东利益;
履职保障：明确独立董事的知情权、质询权，禁止上市公司干预其独立判断。
(二)“关键少数”的义务与责任边界
1.控股股东、实际控制人的“防火墙”制度
《条例》首次以行政法规形式明确禁止控股股东、实际控制人三大行为：
资金占用：严禁通过关联交易、资金拆借等形式侵占上市公司资金;
违规担保：禁止强制上市公司为其关联方提供担保;
操纵经营：不得干预董事会、监事会的独立决策，不得违规干预上市公司经营活动。
2.董事、高管的忠实勤勉义务细化
《条例》将董事、高管的忠实义务具象化为“禁止性行为清单”：
禁止利益冲突：不得利用职务便利谋取不正当利益，不得与上市公司进行不公平关联交易;
禁止违规决策：对未经合规审查的重大事项不得提议或表决;
禁止怠于履职：明确高管对财务报告的审核义务，对造假行为承担连带责任。
(三)股东权利保护的机制创新
1.表决权行使的规范化
《条例》明确规定：
股东会需以“现场+网络投票”结合方式召开;
关联股东对关联事项需回避表决;
禁止表决权委托、股份代持等变相规避监管的行为。
2.中小股东的权利救济通道
建立“累积投票制”“单独表决制”等制度，保障中小股东对重大事项的话语权;明确股东代表诉讼的前置程序简化，降低维权成本。
三、信息披露监管升级
(一)财务造假的源头防控机制
1.内部管控的刚性要求
《条例》要求上市公司建立“财务信息真实性保障体系”：
内部控制制度全覆盖：涵盖财务核算、关联交易、资金管理等关键领域;
审计委员会事前审核：对财务报告的真实性、准确性进行实质性核查;
董监高签字确认：明确董事、高管对财务报告的“勤勉审核义务”，签字即承担相应责任。
2.关联交易的穿透式监管
针对关联交易沦为“利润操纵工具”的问题，《条例》强化三大监管措施：
披露要求：关联交易需披露“公允性分析报告”，说明定价依据、交易必要性;
决策程序：重大关联交易需经审计委员会审核、非关联股东表决;
禁止性规定：严禁通过虚构关联交易、关联方非关联化等方式操纵利润。
(二)第三方配合造假的责任追究
《条例》首次将财务造假的“生态圈”纳入监管范围，明确三类主体的法律责任：
关联方、客户、供应商：不得协助上市公司编制虚假财报，违者处100万-1000万元罚款;
证券服务机构：会计师事务所、保荐机构等未勤勉尽责的，最高处业务收入5倍罚款，无收入或收入不足50万元的，罚款50万-250万元，情节严重的暂停或禁止从事证券服务业务;
其他协助方：为造假提供技术支持、资金划转等服务的主体，参照第三方责任追究。
(三)造假收益回溯制度的创新
《条例》设立“造假收益追回”机制，直击财务造假的利益驱动核心：
股东层面：基于虚假财报获得的超额分红，董事会需予以收回;
高管层面：多领取的薪酬、多获授的股权期权等需全额退回;
执行保障：明确董事会的追偿义务，未履行追偿职责的，相关董事需承担连带责任。
四、投资者保护强化
(一)投资价值管理的法定化要求
《条例》首次将“提升投资价值”纳入上市公司法定义务：
现金分红制度：明确现金股利的优先性，要求上市公司建立常态化分红机制，不得无故不分红或长期低比例分红;
股份回购规范：允许上市公司在股价低于净资产等情形下进行股份回购，稳定公司股价;
市值管理边界：严禁操纵市场、编造虚假信息等“伪市值管理”行为，明确合法市值管理的内涵。
(二)退市环节的投资者保护机制
1.主动退市的异议股东保护
《条例》要求主动退市公司必须提供两类保障：
现金选择权：异议股东可要求公司以合理价格收购其股份;
转让安排：明确退市后股票的转让渠道、交易规则，保障投资者的退出权。
2.规避退市的监管打击
针对“保壳式”重整、财务洗澡等规避退市行为，《条例》作出严格规制：
禁止通过破产重整损害投资者利益：重整计划需充分保障中小股东的表决权和清偿权;
强化退市审查：交易所对退市申请的合规性进行实质性审查，防止“虚假退市”“违规退市”。
(三)投资者维权的程序优化
信息披露渠道规范化：要求上市公司通过指定平台及时、准确披露信息，保障投资者知情权;
沟通机制法定化：董事、高管需通过业绩说明会等方式与投资者沟通，回应市场关切;
群体性纠纷解决：支持投资者保护机构开展支持诉讼、代表人诉讼，降低维权成本。
典型场景分析：若上市公司因财务造假被强制退市，投资者可通过以下路径维权：
向上市公司、控股股东、中介机构主张连带赔偿;
要求收回基于虚假财报获得的分红、股息;
参与破产重整程序，主张优先受偿权。
五、并购重组与退市规制
(一)并购重组的制度支持与合规约束
1.规则体系的细化完善
《条例》明确并购重组的核心规则：
收购定义：实际支配表决权达30%以上或获得控制权，即构成上市公司收购;
收购人资格：禁止失信主体、违规主体参与收购;
权益变动披露：明确披露标准、期限，强化实时监测。
2.财务顾问的“把关人”责任
《条例》细化财务顾问的职责要求：
独立性要求：不得与收购人、上市公司存在利益冲突;
核查义务：对并购重组的合规性、定价公允性进行实质性核查;
责任追究：未勤勉尽责导致投资者损失的，需承担连带赔偿责任。
(二)退市制度的刚性化与市场化结合
1.退市标准的清晰化
《条例》明确退市的法定情形，避免“模糊地带”：
财务类退市：连续亏损、净资产为负等;
规范类退市：信息披露严重违规、治理结构严重缺陷等;
重大违法退市：财务造假、欺诈发行等。
2.退市执行的严格化
禁止任何单位和个人干预交易所的终止上市决定，强化退市制度的刚性约束;同时明确退市后的投资者保护措施，平衡“优胜劣汰”与“投资者权益保障”。
六、法律责任加码
(一)行政责任的细化与加重
1.针对性罚则的设立
《条例》对各类违法行为设置专门罚则，处罚力度显著提升：
资金占用、违规担保：对相关责任主体处50万-500万元罚款;
财务造假：对上市公司处1000万-2亿元罚款，对直接责任人员处100万-1000万元罚款;
第三方配合造假：处100万-1000万元罚款。
2.失信联合惩戒
将违法主体列入严重失信主体名单，实施市场禁入、限制融资等联合惩戒措施，大幅提高违法成本。
(二)民事责任的强化与衔接
1.连带责任的扩张
明确控股股东、实际控制人、董监高、中介机构等主体的连带责任，投资者可要求任一责任主体承担全部赔偿责任。
2.赔偿范围的明确化
投资者因上市公司违法违规行为遭受的损失，包括投资差额损失、佣金、印花税等，均可依法主张赔偿。
(三)刑事责任的前置衔接
《条例》将“背信损害上市公司利益罪”“违规披露、不披露重要信息罪”等刑事犯罪的行为类型，明确界定为行政违法行为，实现行政追责与刑事追责的无缝衔接。
七、律师视角的合规建议与应对策略
(一)上市公司的合规管理升级
制度层面：修订公司章程、股东大会议事规则、关联交易管理制度等，适配《条例》的新要求;
组织层面：强化审计委员会、独立董事的履职保障，建立“合规审查委员会”;
流程层面：优化财务报告编制、信息披露、关联交易审批等流程，建立“事前审核、事中监测、事后追溯”的全流程合规体系;
人员层面：开展董监高、财务人员、合规人员的专项培训，提升合规意识。
(二)中介机构的执业风险防控
证券服务机构：强化核查义务，完善工作底稿留存制度，避免因“未勤勉尽责”承担连带责任;
律师事务所：在IPO、并购重组等业务中，重点审查公司治理合规性、信息披露真实性，出具明确的法律意见。
(三)投资者的维权指引
知情权保护：通过指定信息披露平台获取公司信息，对虚假披露可向监管机构举报;
维权路径：发生违规行为时，可通过投资者保护机构提起代表人诉讼，或单独提起民事诉讼;
证据留存：保存好交易记录、信息披露文件、沟通记录等证据，为维权提供支撑。
《上市公司监督管理条例(公开征求意见稿)》的发布，标志着我国上市公司监管从“碎片化”向“系统化”、从“原则性”向“操作性”、从“重处罚”向“全链条防控”的转型。作为首部专门的上市公司监管行政法规，其不仅填补了制度空白，更构建了“公司治理为基础、信息披露为核心、投资者保护为导向、法律责任为保障”的监管框架。
从律师实务视角看，《条例》的生效将对资本市场各方主体产生深远影响：上市公司需重构合规体系，中介机构需强化执业责任，投资者需提升维权意识。建议相关主体高度重视本次征求意见，积极参与建言献策，同时提前做好合规准备，以适应监管新规的要求。资本市场的健康发展离不开法治保障，《条例》的落地将为提高上市公司质量、保护投资者合法权益、防范化解金融风险提供坚实的制度支撑，推动我国资本市场向更高质量、更具活力的方向迈进。