过去十年间，欧盟相继出台《通用数据保护条例》

　　(GDPR)、《数字服务法》(DSA)、《数字市场法》(DMA)及AI法

　　案等里程碑式立法，逐步构建起全球最为严密的数字规则体系。这一系列举措既体现了欧盟对推动技术创新周期、拓展战略性技术布局的高度重视，也彰显了其在数字主权与安全领域的前瞻性投资与战略考量。

　　然而，错综复杂的法律体系给企业带来了显著的执行挑战，尤其是不同法规间的标准不一与执法协同问题日渐凸显。面对法规叠加引发的合规复杂性、执法碎片化，以及可能对创新产生的抑制效应，2025年欧盟立法者的重心已从 “填补规则空白” 转向 “缝合体系漏洞”，试图通过整体性优化提升法律间的协调性与执行效率。

　　一、统一 “综合法典” 的创新尝试

　　2025年11月19日，欧盟委员会发布《数字综合法规》与《数字综合人工智能监管》提案。其中，《数字综合法规》作为备受关注的核心提案，是欧盟对自身 “监管膨胀” 现象的自我修正，彰显了其简化数字监管、降低监管成本的决心。

　　该提案的核心目标的是对《通用数据保护条例》(GDPR)、《数据法》、《人工智能法》(AI 法案)等关键数字立法的核心条款进行系统性整合与修订。通过将多项数据相关法律合并为统一的《数字综合法规》，欧盟期望为企业提供更清晰的法律指引，简化监管框架，并增强数据访问与流动性——例如引入云切换规则的豁免机制。这一举措与欧盟委员会推动立法简化、提升市场竞争力的整体战略目标高度契合。

　　在具体内容上，提案拟对GDPR作出多项修订：调整个人数据的界定标准、豁免部分透明化与告知义务、提高数据泄露通知门槛并延长报告期限，以此减轻企业的数据保护合规负担;同时，为支持人工智能相关的个人数据处理，提案还引入了新的灵活性规定。

　　此外，针对“cookie疲劳”问题，提案建议为部分追踪技术提供替代法律依据，推行一键拒绝cookie机制，并鼓励建立集中化在线同意管理模式，以优化用户同意体验。

　　拟修订和整合的主要内容：

　　●通用数据保护条例(GDPR)：修订个人数据定义;豁免部分隐私政策要求;限制数据主体访问权(DSAR);减轻数据保护影响评估、自动化决策、违规通知及 “科学研究” 相关合规负担;延长数据泄露报告期限。

　　●数据法案：合并数据规则(含数字治理法案(DGA)及开放数据指令);设立云切换豁免机制;取消重叠的通知要求;强化商业秘密保护。

　　●AI法案：纳入高风险AI系统规则及合成内容AI标记要求;明确AI处理相关规范;优化中小企业(SMCs)合规简化措施;增设AI办公室、监管沙盒及自愿注册制度;赋予后市场监管灵活性。

　　●跨法规协同：建立单一报告入口点(覆盖 NIS2、GDPR、DORA、CER 等法规);推行Cookie同意规则优化;扩展简化措施适用范围;由欧洲网络安全局(ENISA)维护统一合规入口。

　　拟议中的《数字综合法规》旨在构建 “一站式” 合规框架，整合并简化企业合规要求。然而，该法规通过直接修订GDPR等基础性立法实现整合的路径，可能引发法律稳定性层面的担忧——企业已建立的合规体系或将面临新一轮调整。

　　二、主要新法的核心突破与实施

　　(一)数据立法：确立共享义务与研究访问渠道

　　●《数据法案》于9月12日正式生效，首次在欧盟层面确立 “数据共享强制令”：物联网(IoT)制造商需向用户及第三方提供 “原始数据”(raw data)，并配套实施公平、合理且无歧视(FRAND)定价机制、互操作性标准及网络安全基线要求。

　　●《数据访问授权法案》于10月29日生效，为超大型在线平台(VLOP)研究者打开 “数据水闸”：经数字服务协调员(DSC)安全评估后，研究者可获取非公开算法训练集、日志及推荐系统参数，用于 “系统性风险” 相关研究。

　　●GDPR 有关跨境数据处理的执行补充程序规则于11月26日正式通过，引入 “一站式” 合作时限：标准案件处理周期为 15 个月，简易案件为 12 个月，并建立 “先行和解” 机制。
　　
　　(二)网络韧性：NIS2→CER→DORA 的 “链式合规” 体系

　　●《网络团结法案》于2月生效，建立欧洲网络安全警报系统与应急机制，保障成员国间互助协作，并设立欧洲网络安全事件审查机制，用于评估重大安全事件。

　　●欧洲央行于7月发布《云服务外包指南》及监管技术标准(RTS)，明确比例原则、尽职调查、风险评估要求，以及支持关键功能信息通信技术(ICT)服务分包的具体规则。

　　●欧洲网络安全局(ENISA)于6月发布《关于全球高水平网络安全措施的指令》(NIS2指令)，强调为资产设定明确安全角色、访问限制及分类等级，为域名系统(DNS)服务提供商、云计算提供商等实体提供网络安全、风险管理、事件处理、业务连续性及供应链安全政策的专项指引。

　　(三)未成年人保护：全链条协同治理模式

　　欧盟通过 “立法更新-DSA强力执法-技术标准细化-多法规协同” 的全链条模式，构建覆盖内容安全、隐私保护与心理健康的多维度未成年人在线保护网络，核心举措包括：

　　●推进专项立法(如《预防和打击儿童性虐待条例》)，明确数字企业的法定义务，要求其主动预防、删除并封锁儿童性虐待内容。

　　●依托《数字服务法》(DSA)强化执法，出台DSA未成年人保护指南，建议平台采取默认隐私设置、优化推荐算法、增设家长控制、落实隐私设计等具体措施。

　　●欧盟委员会针对Shein、Snapchat、YouTube、苹果及谷歌应用商店等主要平台，开展专项调查与信息核查，重点关注年龄验证系统有效性、有害内容(非法商品、饮食失调相关内容、赌博应用等)防控措施，以及推荐系统对未成年人的潜在影响。

　　●发布并持续升级 “年龄验证蓝图”，建立标准化的年龄保障实施框架。

　　三、AI立法：“监管与扶持并行，立法与落地同步”

　　2025 年，欧盟人工智能监管进入关键 “实施元年”，工作重心已从《人工智能法案》的立法通过，全面转向构建细致缜密的合规生态与主动执法框架。

　　一方面，监管体系的实操性不断强化。针对法案核心且复杂的领域——通用人工智能模型、高风险 AI 系统及禁止性实践——各类实施细则与合规指南在全年密集发布，为企业和开发者提供了亟需的合规指引。尤为值得关注的是，监管机构已从规则制定者转变为积极的执法主体，针对谷歌发起的反垄断调查，释放出明确信号：训练数据版权的合法获取与市场公平竞争，已成为AI治理的前沿核心议题。与此同时，专门举报工具的上线与强制性严重事件报告机制的建立，标志着社会监督与技术监控相结合的多维监管网络正式运转。

　　另一方面，欧盟始终坚持 “严监管与促发展相平衡” 的原则，同步推出一系列 “软性” 支持措施：提出法案修订案以简化中小企业合规负担;设立专项服务台提供一站式咨询;就监管沙盒机制公开征询意见，为技术创新打造安全试验空间。这一“胡萝卜加大棒”的治理思路，在《云与人工智能发展法案》的推进中同样体现明显。该法案直指欧盟在算力基础设施领域的战略短板，致力于从根基上提升本土AI产业竞争力。

　　纵观全年，欧盟AI治理呈现 “双重加速” 态势：一是监管要求的加速细化与生效，二是产业支持与生态建设的加速布局。所有举措均聚焦同一核心节点，即2026年8月高风险AI系统的全面合规验收。

　　四、执法深化：聚焦 “结构性矫正”

　　2025 年欧盟数字监管执法案例显示，其监管逻辑已从事后罚款转向事前干预与结构性补救，核心呈现两大特征：

　　(一)DSA与DMA的“行为矫正”执法模式

　　否定Meta的“同意或付费” 模式、处罚苹果应用商店的引导限制行为等案例，核心并非单纯的罚款惩戒，而是强制企业调整商业架构与运营逻辑。这要求企业法律顾问不仅需审查合同条款合规性，更要深度参与产品流程与商业模式的合规设计，执法机构的监管触角已延伸至企业运营的 “算法层” 与 “界面层”。

　　(二)平台责任的 “穿透式监管”

　　欧洲法院(CJEU)在Russmedia案中明确判定，在线市场需对第三方广告中的个人数据处理承担控制者责任。这一裁决突破了传统 “避风港” 原则，将平台责任延伸至内容呈现环境的塑造环节，要求平台建立主动的内容审核与数据核查机制，而非仅依赖事后通知-删除流程。

　　五、数据主权：规则输出的战略升级

　　2025年，欧盟通过充分性决定续期(英国)、互认安排(韩国)、数字贸易协定(新加坡)等举措，展现了数据主权规则输出的新阶段特征：

　　(一)充分性决定的 “动态化” 监管

　　英国的充分性决定续期附带 “持续监控” 条件，表明该资质并非永久授予。若第三国法律发生修订(如英国拟议的数据法改革)，可能触发欧盟的重新评估。这要求企业建立双重合规监测机制应对母国与欧盟规则可能出现的背离。

　　(二)互操作性规则的隐性扩张

　　DMA确立的数据可携权、互操作义务，通过欧盟-新加坡数字贸易协定(DTA)等国际协议，间接对第三国企业形成约束，实现规则影响力的跨境延伸。

　　(三)国际合作中的司法管辖权博弈

　　欧盟签署《联合国网络犯罪公约》时，特别强调 “人权保障” 条款，实质是将 GDPR 的数据保护标准嵌入国际执法合作框架。未来可能出现的核心冲突是：第三国的执法数据请求若不符合欧盟 “充分程序保障” 标准，企业可能依法拒绝提供相关数据。

　　结语

　　2025年欧盟数字法律的发展，标志着其监管体系进入了以“智慧平衡”为核心的反思与调整新阶段。核心议题已从“是否需要监管”深化为“如何实现更智慧的监管”——即在严格保护公民基本权利、维护市场公平与积极促进技术创新之间，寻找动态的平衡点。

　　正是基于这一逻辑，欧盟委员会采取了“有退有进”的务实策略：一方面正式撤回因缺乏共识且与《人工智能法案》存在重叠的《人工智能责任指令》提案;另一方面，将长期停滞的《电子隐私条例》融入新的“数字综合法案”进行根本性修订。这一战略转向旨在通过“松绑”减轻企业高达数十亿欧元的合规成本，以回应激烈的国际科技竞争。此举也引发了显著分歧：科技行业视其为提升竞争力的必要步骤，而隐私倡导者则批评其为“对数字权利的大规模回撤”。

　　欧盟的实践揭示，数字时代的治理权威，日益取决于法律体系的韧性、执法的公信力及获得的社会信任，而非规则的严苛程度。这场深入的治理变革已步入深水区，未来仍须在多重价值的复杂平衡中持续探索。

　　※部分内容AI生成