引言
部分拟IPO企业报告期内存在行政处罚的情形。发行人最近三年内不存在重大违法违规行为为首发上市的实质条件，如相关行政处罚被认定为重大违法违规行为，则会构成首发上市的实质障碍，进而影响上市进程。笔者结合相关案例，就拟IPO企业报告期内存在行政处罚事项进行实务解析。
一、 行政处罚的定义及种类
根据《中华人民共和国行政处罚法》第二条，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。第九条，行政处罚的种类：
（一）警告、通报批评；
（二）罚款、没收违法所得、没收非法财物；
（三）暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件；
（四）限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；
（五）行政拘留；
（六）法律、行政法规规定的其他行政处罚。
二、IPO关于行政处罚的主要法律规定
（二）参考案例简析
1、中润光能
基本事实：报告期内，发行人及其子公司收到11项行政处罚，主要涉及安全生产及环境保护领域，其中2020年11月、2021年12月及2022年11月因排污问题分别被主管部门处以28万元、57万元、10万元罚款，因开凿水源被处以5万元罚款。
监管问询：结合环保相关法律法规说明发行人报告期内行政处罚金额较大的违法行为背景、产生影响，不构成重大违法违规行为的判断依据，发行人及其子公司报告期内多次受到环保类行政处罚的原因及内部追责情况，发行人环保内控机制的有效性、健全性。
反馈回复摘要：
（1）根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项规定，超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。根据上述法律规定中涉及的处罚金额标准，江苏龙恒本次所受到的处罚属于处罚金额范围较低的区间，不属于重大违法违规行为。
（2）前述违法行为未导致严重环境污染、重大人员伤亡、恶劣社会影响，发行人及其子公司已及时缴纳了罚款并规范了相关行为，经相关主管部门确认不属于重大违法行为，不会对发行人财务状况及持续经营能力造成重大不利影响。
2、海昇药业
基本事实：根据申请文件及首轮问询回复，（1）发行人报告期内存在超批复产能、超批复范围生产的情况，其中，ASC、苯溴马隆、布比卡因报告期内超批复产量生产比例未达到30%，4-CPA产品2020年超产率239.48%，SPZ、亚氨基二乙酸二乙酯（IDE）、二甲氨基乙酸乙酯（DMGE）报告期内存在未办理完成环评手续的情况下生产的情况。（2）发行人已通过重新获得环评批复、降产、停产等方式整改，报告期初至今未受到环保相关行政处罚。（3）发行人控股股东、实际控制人就发行人报告期内存在的超批复产量生产、超批复范围生产相关事项而导致发行人受到行政处罚或其他任何经济损失出具兜底承诺。
监管问询：请发行人：（1）结合法律规定对相关违规行为的处理处罚标准，进一步论证上述违规事项对应的法律责任，是否存在被行政处罚的风险，并测算发行人可能面临的行政处罚金额，进行相应风险提示，进一步说明发行人环保相关违规行为不属于重大违法行为的法律依据。（2）说明整改措施有效性、对公司的影响，能否保证未来不再发生上述违规行为。（3）结合实际控制人资金来源说明是否具备履约能力，是否对发行人控制权产生不利影响。
反馈回复摘要：
（1）根据《环保核查报告》，报告期内发行人能够对生产过程中产生的废气、废水、噪声及固废等进行有效治理，主要环保治理设施稳定运转，废气、废水、噪声等主要污染物能做到达标排放；同时期未生产和未达产的产品减少的污染物排放量大于因超批复产量生产、超批复范围生产导致污染物增加的量，报告期内污染物排放量符合审批要求；危险废物和一般工业固废贮存和处理处置符合相关法律法规要求，环保管理制度有效执行。
（2）报告期内，发行人未发生环境污染事故，未受到过环保举报事项，不存在环境污染纠纷，不存在环境保护相关重大违法违规行为，不存在因违反环境保护方面的法律、法规和规范性文件受到行政处罚的情形，没有被责令限期治理、限产限排或停产整治等情况。
（3）根据衢州市生态环境局智造新城分局出具证明，确认发行人报告期超环评批复产量、超环评批复范围生产的情形已主动完成整改，前述情形不构成重大违法违规行为或情节严重的违法行为。
3、华电新能
基本事实：根据申报材料及反馈意见回复：（1）74项处罚根据主管机关出具的书面文件确认不属于重大行政处罚或所涉及的违法违规行为不属于重大违法违规行为；
（2）18项处罚涉及的违法违规行为根据《证券期货法律适用意见第17号》及相关行政处罚所依据的法律法规亦不属于重大违法违规；（3）报告期内发行人及其子公司受到行政处罚较多，且存在因同一事由被多次行政处罚的情形。
监管问询：请发行人说明：（1）74项相关处罚出具书面文件的机关是否为有权机关，有权机关的书面文件是否明确相关行为不属于重大违法；（2）18项相关处罚不属于重大违法违规的论证是否充分；（3）受到行政处罚较多的原因，与土地使用相关处罚较多的原因，因同一事由被多次行政处罚的原因，发行人及其子公司为减少行政处罚采取的相关措施和制度安排；发行人及其子公司被行政处罚的事由是否导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等后果。
反馈回复摘要：
（1）报告期内发行人及其下属子公司受到的92项处罚中，有权机关出具的书面文件确认相关处罚不属于重大行政处罚或所涉及的违法违规行为不属于重大违法违规行为的处罚数量已达75项，其余根据《注册管理办法》《证券期货法律适用意见第17号》等法律法规及相关处罚依据亦不属于重大违法违规的处罚为17项，其不属于重大违法违规的论证充分；
（2） 发行人及其子公司为减少行政处罚采取的相关措施和制度安排。
① 发行人已建立完善的内部控制体系，防范合规风险；
② 开展专项整治，防范化解行政处罚风险；
③ 加强培训宣导，提升内控合规意识和素养；
④ 建立违规责任追究机制。
（3）发行人及其子公司被行政处罚的事由未导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等后果。
（三）审核要点总结
结合上述案例，在IPO审核过程中，针对行政处罚问题监管机构主要关注以下问题：
1、发行人报告期内行政处罚金额较大的违法行为背景、产生影响；
2、不构成重大违法违规行为的判断依据，出具专项证明的部门是否为有权部门；
3、发行人及其子公司报告期内受到处罚的原因及内部追责情况，发行人环保内控机制的有效性、健全性；
4、说明整改措施有效性、对公司的影响，能否保证未来不再发生上述违规行为；
5、发行人实际控制人出具兜底承诺的，结合实际控制人资金来源说明是否具备履约能力，是否对发行人控制权产生不利影响；
6、发行人及其子公司被行政处罚的事由是否导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等后果。
四、中介机构针对行政处罚事项常用的核查方式
针对拟IPO企业是否存在行政处罚以及是否整改完毕等问题，中介机构常用的核查方式如下：
1、取得并查阅报告期内发行人及其下属子公司收到的行政处罚决定书、主管机关出具的说明或证明等书面文件；
2、取得并查阅发行人报告期内营业外支出明细、罚款缴纳凭证；
3、查询主管机关作出行政处罚依据的相关法规以及主管机关有权行使相关权力的主要法规，查阅政府部门官方网站关于相关主管机关的职能等公开信息；
4、查阅作出相关处罚的法规依据及当地相关行政处罚裁量基准文件；
5、取得并查阅了发行人及其下属子公司相关主管部门出具的合规证明；
6、登录国家企业信用信息公示系统、信用中国、中国裁判文书网、人民法院公告网、中国执行信息公开网、中国证券监督管理委员会证券期货市场失信记录查询平台以及生态环境部、国家税务总局、应急管理部、自然资源部、住房和城乡建设部、市场监督管理总局、人力资源和社会保障部等部门门户网站，对发行人及其下属子公司、控股股东、实际控制人的违法违规情况进行查询；
7、查阅发行人内部控制总体设计相关的内控制度，权属合规、施工许可、安全生产、环保、消防、税务等专项制度，访谈发行人管理层，了解发行人报告期内是否存在违法违规行为，以及为减少行政处罚所采取的措施及制度安排。
五、发行人报告期内涉及行政处罚的解决建议
发行人报告期内存在行政处罚的，中介机构可通过如下角度论述相关处罚不属于重大违法违规，不会构成首发上市的实质性障碍。
1、发行人相关违法行为轻微、罚款数额较小，且未导致严重环境污染、重大人员伤亡或者社会影响恶劣等后果；
2、相关处罚依据未认定该行为属于情节严重的情形；
3、发行人已及时缴纳罚款、进行有效整改，并取得有权机关不属于重大违法违规行为的证明；
4、发行人已完善相关内部控制制度，防止再次发生违规行为；
5、发行人实际控制人已出具兜底承诺，确保发行人不会因行政处罚事项遭受损失。
六、总结
拟IPO企业应合法合规经营，避免因违反相关法律法规的规定而受到行政处罚。如拟IPO企业报告期内存在行政处罚的，应妥善解决，避免因处理不当构成首发上市的实质性障碍。
作者简介
房立棠
高级合伙人
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张淼晶
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张明波
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