为贯彻落实党中央、国务院决策部署，司法部、证监会会同有关部门在深入调查研究，广泛听取部门、机构、专家等方面意见，并向社会公开征求意见的基础上，形成了《私募投资基金监督管理条例》（以下简称《条例》）草案。2023年7月3日，国务院总理李强签署第762号国务院令，公布了《条例》，并自2023年9月1日起施行。《条例》是我国私募投资基金行业首部行政法规，是私募行业发展的一个新的里程碑，《条例》的出台弥补了我国私募基金领域行政法规的空白，形成了从法律到行政法规、部门规章、规范性文件和自律规则的完整监管体系，从而将私募投资基金业务活动纳入法治化、规范化轨道进行监管，旨在鼓励私募投资基金行业规范健康发展，更好保护投资者合法权益，进一步发挥服务实体经济、促进科技创新等作用。

《条例》全篇共7章62条，根据统筹发展和安全、规范监管和尊重市场规律相结合的总体思路，对创业投资、股权投资、证券投资等不同类型的私募基金特别是创业投资基金实施差异化监管，对私募基金管理人实施差异化监督管理，对私募基金行业规范健康发展、防范化解风险具有重要积极意义。《条例》重点规定了以下几方面内容：

一、明确了条例适用范围

根据《条例》第二条的规定，在中华人民共和国境内，以非公开方式募集资金，设立投资基金【契约型】或者以进行投资活动为目的依法设立公司、合伙企业【公司型、合伙型】，由私募基金管理人或者普通合伙人管理，为投资者的利益进行投资活动，纳入了本条例的适用范围。第二十四条的规定，私募基金财产的投资包括买卖股份有限公司股份【私募证券投资基金】、有限责任公司股权【私募股权投资基金】、债券、基金份额、其他证券及其衍生品种以及符合国务院证券监督管理机构规定的其他投资标的。

长期以来，《证券投资基金法》主要对私募证券投资基金的监管作了规定，私募股权投资基金的监管上位法依据不足，对其规范主要依赖部门规章、规范性文件以及自律规则，监管执法依据和手段相对欠缺。而《条例》明确将契约型、公司型、合伙型等不同组织形式的基金均纳入调整范围，解决了私募股权投资基金上位法依据不足问题，从行政法规层面弥补了《证券投资基金法》是否适用于私募股权基金的缺憾，从而提供更加充足的制度支撑和法律保障，有利于促进私募股权基金规范健康发展，推动资本市场高质量发展。

二、突出了对关键主体的监管要求

1.根据《条例》第八条的规定，明确列明了担任私募基金管理人、私募基金管理人的控股股东、实际控制人或者普通合伙人的负面清单：（一）本条例第九条规定的情形；（二）因本条例第十四条第一款第三项所列情形被注销登记，自被注销登记之日起未逾3年的私募基金管理人，或者为该私募基金管理人的控股股东、实际控制人、普通合伙人；（三）从事的业务与私募基金管理存在利益冲突；（四）有严重不良信用记录尚未修复。

2.根据《条例》第九条的规定，明确列明了担任私募基金管理人的董事、监事、高级管理人员、执行事务合伙人或者委派代表的负面清单：（一）因犯有贪污贿赂、渎职、侵犯财产罪或者破坏社会主义市场经济秩序罪，被判处刑罚；（二）最近3年因重大违法违规行为被金融管理部门处以行政处罚；（三）对所任职的公司、企业因经营不善破产清算或者因违法被吊销营业执照负有个人责任的董事、监事、厂长、高级管理人员、执行事务合伙人或者委派代表，自该公司、企业破产清算终结或者被吊销营业执照之日起未逾5年；（四）所负债务数额较大，到期未清偿或者被纳入失信被执行人名单；（五）因违法行为被开除的基金管理人、基金托管人、证券期货交易场所、证券公司、证券登记结算机构、期货公司以及其他机构的从业人员和国家机关工作人员；（六）因违法行为被吊销执业证书或者被取消资格的律师、注册会计师和资产评估机构、验证机构的从业人员、投资咨询从业人员，自被吊销执业证书或者被取消资格之日起未逾5年；（七）担任因本条例第十四条第一款第三项所列情形被注销登记的私募基金管理人的法定代表人、执行事务合伙人或者委派代表，或者负有责任的高级管理人员，自该私募基金管理人被注销登记之日起未逾3年。

3.根据《条例》第十一条的规定，明确了私募基金管理人的法定职责：（一）依法募集资金，办理私募基金备案；（二）对所管理的不同私募基金财产分别管理、分别记账，进行投资；（三）按照基金合同约定管理私募基金并进行投资，建立有效的风险控制制度；（四）按照基金合同约定确定私募基金收益分配方案，向投资者分配收益；（五）按照基金合同约定向投资者提供与私募基金管理业务活动相关的信息；（六）保存私募基金财产管理业务活动的记录、账册、报表和其他有关资料；（七）国务院证券监督管理机构规定和基金合同约定的其他职责。以非公开方式募集资金设立投资基金的，私募基金管理人还应当以自己的名义，为私募基金财产利益行使诉讼权利或者实施其他法律行为。

此外，还有《条例》第四条关于从业人员接受合规和专业能力培训、《条例》第十条关于私募基金管理人需向基金业协会申请登记、《条例》第十三条关于私募基金管理人满足持续运营要求并具备从事私募基金管理的相应能力等的要求，总体上加强了对私募基金管理人的监管，如第九条第五项之规定较之《私募投资基金登记备案办法》相比，不存在“未逾5年”的期限限制，相比较而言，《条例》的规定更加严格。

三、规范了资金募集和备案要求

1.根据《条例》第二条的规定，以非公开方式募集资金的适用本条例；第十八条的规定，私募基金应当向合格投资者募集或者转让，单只私募基金的投资者累计不得超过法律规定的人数。

《条例》坚守了“非公开”“合格投资者”的募集业务活动底线，落实穿透监管的相关要求，并加强了投资者适当性管理。

2. 根据《条例》第二十二条的规定，要求自私募基金募集完毕之日起20个工作日内，向登记备案机构【中国基金业协会】报送相关材料，办理备案手续。

《条例》再次重申了并明确了私募基金募集完毕后应及时向中国基金业协会备案。

3. 根据《条例》第十七条的规定，要求私募基金管理人应当自行募集资金，不得委托他人募集资金，国务院证券监督管理机构另有规定的除外。

《条例》要求管理人不得委托他人募集资金的规定，是否所有私募基金的代销之路都被堵住了、以后是否还能代销的问题，目前尚不明确，不过笔者猜测，这条应该是禁止私募基金管理人违规委托他人募集资金的，比如没有基金销售资质的关联方、非公司员工的个人等，并不是完全禁止现行监管规定下的私募基金代销业务，更加明确的监管口径有待进一步明确。

四、规范了投资业务活动

1.根据《条例》第二十四条的规定，明确了私募基金财产投资标的范围及负面清单，明确私募基金财产的投资范围包括买卖股份有限公司股份、有限责任公司股权、债券、基金份额、其他证券及其衍生品种以及符合国务院证券监督管理机构规定的其他投资标的，同时严禁私募基金财产用于经营或者变相经营资金拆借、贷款等业，并在负面清单中新增了私募基金管理人不得以要求地方人民政府承诺回购本金等方式变相增加政府隐性债务的内容。

《条例》限定了私募基金财产在市场中的投向，但也为私募基金产品有序创新预留了空间。投资范围的限定有效明确了监管范围，降低了监管成本，同时通过新增禁止性规定，减少政府隐性债务，维护政府财政安全。

2. 根据《条例》第二十五条的规定，明确了私募基金的嵌套要求及豁免情形，《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》要求资管产品“禁止三层嵌套”，而《条例》明确了豁免嵌套的条件是“将主要基金财产投资于其他私募基金的私募基金”【如FOF类母基金等】。此外，“创业投资基金”和“国家对运用一定比例政府资金发起设立或者参股的私募基金”不适用该条款【豁免一层“嵌套限制”】，后续证监会或基金业协会发布的相关规范中，也将在投资层级方面制定相关的豁免性规则。

 3. 根据《条例》第二十六条、第三十条的规定，私募基金管理人应当遵循专业化管理原则，聘用具有相应从业经历的高级管理人员负责投资管理、风险控制、合规等工作，并列明了管理人及从业人员的禁止清单；第二十七条则要求私募基金管理人应当建立健全关联交易管理制度，不得以私募基金财产与关联方进行不正当交易或者利益输送，不得通过多层嵌套或者其他方式进行隐瞒。

《条例》对专业化管理、关联交易管理作了制度安排，对从业人员的专业素质提出要求，提高行业准入门槛，并规定从业人员的禁止性行为，有利于对利益输送进行防范，进而维护投资者合法权益。

五、明确了市场化退出机制

1. 根据《条例》第十四条的规定，要求私募基金管理人出现“自行申请注销登记”、“依法解散、被依法撤销或者被依法宣告破产”、“因非法集资、非法经营等重大违法行为被追究法律责任”、“登记之日起12个月内未备案首只私募基金”、“所管理的私募基金全部清算后，自清算完毕之日起12个月内未备案新的私募基金”等情形时，应及时注销登记并予以公示。

为构建“进出有序”的行业生态，《条例》对于私募基金管理人应当申请注销登记的情况作出了详细的规定，现行规则《私募投资基金登记备案办法》中第76条和第77条也有具体规定，其中值得注意的是新登记的私募基金管理人备案首只私募基金的期限为自登记之日起12个月，或者无在管基金的存续私募管理人，自基金全部清算完毕之日起12个月内应当备案新的私募基金，否则将面临着被注销的风险。

2. 根据《条例》第十四条的规定，登记备案机构注销私募基金管理人登记前，应当通知私募基金管理人清算私募基金财产或者依法将私募基金管理职责转移给其他经登记的私募基金管理人。

《条例》要求因私募基金管理人无法正常履行职责或者出现重大风险等情形，导致私募基金无法正常运作、终止的，需要由专业机构行使更换私募基金管理人、修改或者提前终止基金合同、组织基金清算等职权。

六、丰富了事中事后监管手段

根据《条例》第四十条的规定，证监会可以采取现场检查、调查取证、账户查询、查阅复制封存涉案资料等措施，对私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金服务机构等进行依法调查履职；第四十二条规定，证监会发现私募基金管理人违法违规，或者其内部治理结构和风险控制管理不符合规定，甚至其行为严重危及该私募基金管理人的稳健运行、损害投资者合法权益的，可区分情况依法采取责令暂停业务、更换人员、强制审计以及接管等措施。同时，对规避登记备案义务、挪用侵占基金财产、内幕交易等严重违法违规行为，加大了惩处打击力度，对相关违法行为区分情况依法采取责令改正、给予警告或通报批评，并处以罚款，包括对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告或者通报批评，并处罚款等法律措施。

《条例》对私募基金划定监管底线、强化事中事后监管，对私募投资基金募集、备案、投资起到提纲挈领的作用。《条例》规定私募投资基金业务活动的监督管理应当贯彻党和国家路线方针政策、决策部署。明确国务院证券监督管理机构的监管职责及监管措施等。规定国务院证券监督管理机构会同国务院有关部门和省级人民政府建立私募投资基金监督管理信息共享、统计数据报送、风险处置协作机制，并对违反本条例的法律责任作了明确规定。

综上，由于近年来我国私募投资基金行业发展较快，在服务实体经济、支持创业创新等方面发挥了积极作用，通过制定专门行政法规【《条例》】，将私募投资基金业务活动纳入法治化、规范化轨道进行监管，有利于更好保护投资者合法权益，对私募基金行业规范健康发展、防范化解风险具有重要积极意义。

作者简介

刘玲玲

北京德和衡律师事务所高级联席合伙人

擅长领域：私募基金、投资尽调，金融、不良资产，财富管理，公司常年法律顾问，并购重组，重大诉讼（仲裁）、争议解决等。

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