老旧厂房、低效产业园区更新是《北京市城市更新条例》（下称“《条例》”）第二条规定的两种典型类型。老旧厂房和低效产业园区是既有联系又有区别的一对概念，老旧厂房是从建筑物的角度，强调的是无法继续实施的老旧工业厂房、仓储用房等；低效产业园区则是从产值、产业类型等角度界定需要提质增效的现有项目。产业园区的土地用途一般为工业用地、仓储用地，老旧厂房可能座落于低效产业园区内，在这一点上二者有一定的联系。
《条例》对老旧厂房和园区更新的规定较为简单，集中体现在第三十三条[1]和第三十四条[2]，且为原则性规定，因此本文特就现有的老旧厂房和园区更新政策进行分析梳理，形成现有的政策框架，以供读者参考。
一、老旧厂房和低效产业园区的概念
2021年6月18日，北京市发改委《加强腾退空间和低效楼宇改造利用促进高精尖产业发展工作方案（试行）》（下称“《工作方案》”）中首次给出了老旧厂房的概念，规定“老旧厂房指由于疏解腾退、产业转型、功能调整以及不符合区域产业发展定位等原因，原生产无法继续实施的老旧工业厂房、仓储用房、特色工业遗址及相关存量设施。”2022年8月26日，北京市经信局《关于促进本市老旧厂房更新利用的若干措施》（下称“《若干措施》”）再次明确“老旧厂房指全市范围由于疏解腾退、产业转型、功能调整以及不符合区域产业发展定位等原因，原生产无法继续实施，且被纳入《北京市老旧厂房改造再利用台账》的老旧工业厂房、仓储用房、特色工业遗址等相关存量空间及设施。”
可以看出，老旧厂房必须满足“原生产无法继续实施”且被纳入《北京市老旧厂房改造再利用台账》两个条件。在类型上，包括三大类：工业厂房、仓储用房、特色工业遗址及相关存量设施。
对于低效产业园区的概念，全国范围内的规范性文件都没有给出一个明确的定义。不难理解，各地对产业园区的准入门槛和产值要求不可能相同，如在北京市范围内，不同的产业园区对此要求也不尽相同，因此很难划定统一的低效产业园区标准。但是，《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》中明确了要“对需要改造或有升级改造需求的产业园区，以及属于产业禁限目录、不符合安全生产和生态环境要求、闲置低效的产业园区和老旧厂房开展评估。建立台账，制定年度计划。”从政策落地的层面看，参照老旧厂房的相关界定，在相关台账建立后，低效产业园区的客体将会更加明确。
二、老旧厂房的现有更新政策框架
（一）促进老旧厂房更新利用的措施
1.增加必要的附属设施和室外开敞性公共空间，不计入建筑规模管控。
《若干措施》和《条例》第四十七条都做了同样的规定“为了满足安全、环保、无障碍标准等要求，增设必要的楼梯、风道、无障碍设施、电梯、外墙保温等附属设施和室外开敞性公共空间的，增加的建筑规模可不计入各区建筑管控规模，由各区单独备案统计。”
2.可配建不超过地上建筑总规模15%的配套服务设施。
3.可以经批准后在内部空间进行加层改造。
《若干措施》规定“在符合规范要求、保障安全的基础上，经依法批准后可合理利用厂房空间进行加层改造，设计方案需进行结构安全论证，配套服务设施按照主用途管理。”《条例》第三十三条第二款规定“可以经依法批准后合理利用厂房内部空间进行加层改造。”可以看出，《条例》进一步明确了加层改造仅限于“厂房内部”。
4.奖励与补贴
（1）对于纳入《北京市老旧厂房改造再利用台账》、建设期不超过3年、固定资产投资不低于500万元的竣工项目，将于竣工后按照总投资额的20%予以奖励，单个项目奖励最高不超过3000万元；
（2）对于采用融资租赁方式租赁研发、建设、生产环节中需要的关键设备和产线的，按照不超过5%费率分年度补贴，最高不超过3年，单个企业年度补贴金额不超过1000万元。
（3）对于“中试线项目建设”，符合条件的按照不超过项目固定资产投资额的30%给予奖励，单个项目奖励金额最高不超过3000万元。
5.对于无法更新改造的工业腾退空间和闲置、低效老旧厂房，提倡各区通过收储回购等方式盘活利用。
6.满足一定条件可无需结建人防工程
《北京市人民防空办公室关于明确城市更新项目结建人防设施要求的通知》针对老旧厂房在两种情形下可以无需结建人防工程，一是不改变既有建筑结构，仅改变规划使用性质的；二是保留原有主体结构且地下基础不变，仅对地上建筑改建、改造或内部加层的。
（二）对于中心城区和城市副中心范围内老旧厂房的政策支持
《工作方案》是针对腾退低效楼宇、老旧厂房以及产业园区内配套基础设施改造的试点，范围是北京中心城区和城市副中心建筑规模超过3000平米的改造项目。对于这一试点区域，《工作方案》给予了特殊的政策支持。
1.改造后的准入业态
《工作方案》附件2第二条规定，项目改造后发展以下业态：文化、金融、科技、商务、创新创业服务等现代服务业，新一代信息技术、先进制造等高精尖产业。
2.财政支持
分为投资补助和贷款贴息两种，可以申请其中一种支持方式。
（1）投资补助。按照项目固定资产投资总额30%的比例安排市政府固定资产投资补助资金，最高不超过5000万元。
（2）贷款贴息。对于老旧厂房及设施改造项目发生的银行贷款，可以按照基准利率给予不超过2年的贴息支持，总金额不超过5000万元。
（三）具有工业遗产价值和文化价值的老旧厂房保护与利用
《关于保护利用老旧厂房拓展文化空间的指导意见》第三条规定“对于具有工业遗产价值的老旧厂房，原则上不应改变原有建筑容积率、建筑密度以及外轮廓线；对于具有文化价值的危旧厂房，鼓励进行保护性修缮和利用；对于可明显展示城市工业发展轨迹的标志性工业设施要予以科学保护，合理利用。”
三、低效产业园区更新的用地政策和规划政策
1.产业园区更新的供地政策
《条例》第四十九条规定第一款规定“开展城市更新活动的，国有建设用地依法采取租赁、出让、先租后让、作价出资或者入股等有偿使用方式或者划拨方式配置。采取有偿使用方式配置国有建设用地的，可以按照国家规定采用协议方式办理用地手续。”其中出让、租赁、作价出资或入股是《土地管理法实施条例》第十七条规定的土地有偿使用方式，不含其他兜底的有偿方式。所以先租后让是对法律、行政法规层面上土地有偿使用方式的一大创新。
（1）先租后让方式的提出和含义
“先租后让”一词最早出现于国土资源部等六部委2015年发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》，提出“积极推行先租后让、租让结合供应方式。”2016年国土资源部等八部委发布了《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》，正式提出“地方政府可依据国家产业政策，对工业用地采取先行以租赁方式提供用地，承租方投资工业项目达到约定条件后再转为出让的先租后让供应方式，或部分用地保持租赁、部分用地转为出让的租让结合供应方式。”
2022年11月16日自然资源部《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》（下称“《工业用地供应政策》”）明确给出了先租后让的概念：“先租后让，是指供地方供地时设定一定期限的租赁期，按照公开程序确定国有建设用地使用权人，先以租赁方式提供用地，承租方投资产业用地项目达到约定条件后再转为出让的供应方式。先租后让租赁期一般不超过5年。”
后北京市部分地区根据国务院部委的政策文件也出台了关于先租后让的地方政策，如《北京市大兴区工业用地先租后让暂行规定（试行）》《亦庄新城工业用地先租后让实施办法》，就先租后让这一制度做了更为细化的规定，此处限于篇幅不再展开论述。
（2）各类用地方式的供地年限
《条例》规定可以采用弹性年期供应方式配置国有建设用地。根据《工业用地供应政策》，“弹性年期出让”是指整宗土地以低于工业用地法定出让最高年限50年出让的供应方式。
采取租赁方式配置的，《条例》规定土地使用年期最长不得超过二十年。该规定与《民法典》第七百零五条规定的租赁期限上限相一致[3]，超过二十年的，超过部分无效。《工业用地供应政策》规定长期租赁期限一般不低于5年。
采用先租后让方式配置的，《条例》规定租让年期之和不得超过该用途土地出让法定最高年限。原则上租赁期不超过5年，但大兴区和亦庄开发区的政策都设置了例外情形可以延期的规定。
2.产业园区更新的规划政策：可先办理工程规划许可和施工许可手续，后办理用地手续。
《城乡规划法》第四十条第二款规定“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。”按照一般顺序，用地主体应当先办理用地手续，再办理工程规划许可。但《条例》对此作出了变通规定，《条例》第五十条规定“在不改变用地主体的条件下，城市更新项目符合更新规划以及国家和本市支持的产业业态的，在五年内可以继续按照原用途和土地权利类型使用土地，可以根据更新改造需要办理建设工程规划许可和建筑工程施工许可手续，暂不办理用地手续和不动产登记。……五年期限的起始日从核发建筑工程施工许可证之日起计算；不需要办理建筑工程施工许可证的，起始日从核发建设工程规划许可证之日起计算。”可见，《条例》规定了五年的宽限期，五年期满实现既定的使用功能和预期效果的，可以按照新用途办理用地手续；如没有实现既定的效果如何处理，《条例》没有给出规定，有待进一步明确。
综合以上内容，本文主要就老旧厂房和低效产业园区更新的现有政策和导向进行了梳理，以供读者参考，由于城市更新是一个渐进的、逐渐完善的过程，部分尚未明确的问题有待于后续相关政策的进一步出台。
注释
[1]第三十三条 实施老旧厂房更新改造的，在符合街区功能定位的前提下，鼓励用于补充公共服务设施、发展高精尖产业，补齐城市功能短板。在符合规范要求、保障安全的基础上，可以经依法批准后合理利用厂房内部空间进行加层改造。
[2]第三十四条 实施低效产业园区更新的，应当推动传统产业转型升级，重点发展新产业、新业态，聚集创新资源、培育新兴产业，完善产业园区配套服务设施。区人民政府应当建立产业园区分级分类认定标准，将产业类型、投资强度、产出效率、创新能力、节能环保等要求，作为产业引入的条件。区人民政府组织与物业权利人以及实施主体签订履约监管协议，明确各方权利义务。
[3]《中华人民共和国民法典》第七百零五条 租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。
租赁期限届满，当事人可以续订租赁合同；但是，约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。
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李霄然
北京德和衡律师事务所合伙人
李霄然律师从业十余年以来，积累了丰富的房地产诉讼及非诉业务经验，尤其擅长解决合资、合作开发房地产纠纷、土地使用权纠纷、房产交易纠纷以及提供房地产项目并购法律服务。通过长期的实践，积累了丰富的经验，尤其擅长案例检索大数据分析和法规政策检索。
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李仕靖
北京德和衡律师事务所执业律师
李仕靖律师擅长处理房地产领域的疑难案件，通过长期的实践，积累了丰富的经验，尤其擅长案例检索大数据分析和法规政策检索。
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