《有关香港虚拟资产发展的政策宣言》提及到了环球投资者对于虚拟资产日渐浓厚的兴趣，并逐渐接受虚拟资产是一种可作投资配置用途的资产；此外，港府还关注到一些散户投资者可能会加入投资虚拟资产的队伍之中。前不久，香港财政司司长陈茂波称，香港欢迎来自世界各地的加密货币公司，政府最近完成向虚拟资产服务提供者设置发牌制度的立法工作。在新制度下，有关交易所需要符合的反洗黑钱、反恐融资和投资者保障要求，与目前适用于传统金融机构的要求保持一致。政府期望为市场提供合适比例的监管，以释放Web 3.0以及其他技术的潜力，同时亦不会在金融稳定、投资者保障、不当资金活动等造成风险缺口。
本文将着眼于香港现行有关虚拟资产各方角色的监管要求及投资者保护立法框架体系，完整地展示香港虚拟资产的监管与投资者保护的全景图。
第三篇 各方从业角色的监管要求及投资者保护
一、各方从业主体的监管要求
参与虚拟资产相关活动的主体主要包括：虚拟资产交易平台、虚拟资产投资组合管理公司及基金分销商、中介公司及保险公司。根据不同主体的性质和特点，香港政府为其“量身定制”了不同的监管策略。
1、虚拟资产交易平台的监管
根据《有关香港加强打击洗钱及恐怖分子资金筹集规管的立法建议公众咨询 咨询总结》，虚拟资产交易平台是指，容许或邀请客户落盘，以货币或虚拟资产买入或卖出任何虚拟资产，并在业务过程中保管、操控、控制或管理所有的任何货币或虚拟资产的交易平台。
（1）现行交易所自愿性发牌制度
香港没有就监管虚拟资产的交易进行单独立法。就提供虚拟资产交易服务的平台，目前涉及的监管和制度也是针对具有金融属性的虚拟资产交易平台，即判断是否不属于《证券及期货条例》下所定义的“证券”和“期货合约”。
香港证监会于2019年11月发布《立场书：监管虛虚拟资产交易平台》，推出了针对虚拟资产交易服务平台的自愿性发牌制度。根据该自愿性发牌制度，在香港经营虚拟资产交易平台并有意在其平台上就至少一种“证券型代币”提供交易服务的公司，可向香港证监会申领第1类（证券交易） 及第7类（提供自动化交易服务）“受规管活动”牌照。自愿性发牌制度下，如果没有申请牌照，便不能从事证券行代币交易。持牌交易所的服务对象仅限于专业投资者，并对持牌平台提出了严格的监管标准，要求其稳妥保管资产，并做好“认识你的客户”、打击“洗钱及恐怖分子资金筹集”、反“市场操纵”、会计及审计、风险管理、利益冲突等各项工作。
截至目前为止，有两家公司在香港获得了虚拟资产交易所资质。2020 年底，OSL Digital Securities Limited获香港证监会颁发首张虚拟资产交易平台牌照（即上述提及的第1及7类“受规管活动”的牌照）。另外，亚洲数字资产金融服务集团HashKey Group旗下的Hash Blockchain Limited也于本月（2022年11月）正式获得了虚拟资产交易平台牌照。
（2）即将全面执行的交易所强制性发牌制度
《2022年打击洗钱及恐怖分子资金筹集（修订）条例草案》（以下简称《条列修订草案》）将虚拟资产服务限定为经营虚拟资产交易所，引入了“虚拟资产服务提供者”（Virtual Asset Services Provider）牌照，并相应规范了其反洗钱和反恐融资的义务。《修订条例草案》预计将于2023年3月1日生效，生效后有一年的过渡期。在过渡期之后（即2024年3月1日及以后），任何位于香港的虚拟资产交易所以及向香港公众积极推销的离岸虚拟资产交易所在经营“虚拟资产服务”[1]（无论是否涉及证券型代币交易）前都必须取得“虚拟资产服务提供者”牌照。立法会参考资料摘要[2]中提到香港证监会将在初期要求持牌虚拟资产服务提供者[3]只向“专业投资者”提供服务，但同时赋予了一定弹性，使其可以按市场发展改变或取消该等要求，并开放散户散户投资者交易买卖虚拟资产的可能性[4]。
2、虚拟资产投资组合管理公司及基金分销商的监管
香港证监会于2018年11月1日发出了《有关针对虚拟资产投资组合的管理公司、基金分销商及交易平台营运者的监管框架的声明》[5]及其附录的《适用于管理虚拟资产投资组合的持牌法团的监管标准》[6]（合称 “2018声明”），以便将绝大部分的虚拟资产投资组合管理活动纳入其监管。
根据2018声明，虚拟资产投资组合管理公司和基金分销商的监管要求如下：
a.管理完全投资于不构成“证券”或“期货合约”的虚拟资产的基金，并在香港分销此类基金，须领有第1类“受规管活动”（证券交易）牌照，证监会亦会对管理这些基金的活动施加发牌条件；b.就持有第9类“受规管活动”（提供资产管理）牌照的公司，如其想将10%或以上的总资产价值投资于虚拟资产（无论是否属于“证券”或“期货合约”），该公司应根据2018声明规定的条件（香港证监会将与其商讨并根据公司的业务模式对有关条件作出适当的修改及说明）获得香港证监会批准。c.管理虚拟资产在香港分销须申领第1类（证券交易）牌照或注册。
3、虚拟资产中介的监管
对于开展虚拟资产相关活动的中介人（包括银行），不论该虚拟资产是否属于《证券及期货条例》下所定义的“证券” 或“期货合约”，监管上都有一定限制。2022年1月28日，香港证监会及金管局就中介人的虚拟资产相关活动刊发了《有关中介人的虚拟资产相关活动的联合通函》[7]。该联合通函主要就中介人进行以下虚拟资产相关活动提供监管指引：分销虚拟资产相关产品；提供虚拟资产交易服务；及就虚拟资产提供意见。
（1）分销虚拟资产相关产品
虚拟资产相关产品可能会被视为复杂产品，分销虚拟资产相关产品的中介人应遵守以下额外适用的规定。
（2）提供虚拟资产交易服务
目前，证监会和金管局只允许就第1类（证券交易）受规管活动获发牌或注册的中介人提供虚拟资产交易服务。因此，中介人在提供虚拟资产交易服务时，无论所涉及的虚拟资产是否为证券，都应遵守证监会和金管局的所有监管要求。为确保投资者得到充分保障，有意提供虚拟资产交易服务的中介人不论是通过介绍客户到有关平台进行直接交易（作为介绍代理人），或在有关平台开设综合账户（作为代理人代表客户执行指令），只可与获证监会发牌的虚拟资产交易平台合作，以提供虚拟资产交易服务。此等服务应仅提供予专业投资者。
并中介人在通过综合账户提供虚拟资产交易服务时应符合证监会作为发牌或注册条件的操守规定，具体包括：
a.除《证券及期货（财政资源）规则》（第571N章）的规定外，时刻在香港维持金额相等于其按持续基准计算至少12个月的实际营运开支的速动资金盈余。
b.只允许客户从其账户中存入或提取法定货币，而不是虚拟资产。
c.在进行虚拟资产交易时以清晰公平而不具误导性的方式充分披露交易性质及客户可能承受的风险。
d.不在其用来向客户提供相关虚拟资产交易活动服务的证监会持牌平台上从事虚拟资产庄家活动的业务。
e.订立和实施防止市场操纵或违规交易活动的政策。
f.确保其打击洗钱及恐怖分子资金筹集系统能够充分管理洗钱及恐怖分子资金筹集的风险。
（3）就虚拟资产提供意见
就虚拟资产提供意见时，中介人须同样遵守上文“分销虚拟资产相关产品”中提述的规定，其包括仅限专业投资者的销售限制、虚拟资产知识评估和合适性的规定，并同时确保其建议是合适的。
4、保险公司处理虚拟资产相关活动
香港保监局已于2022年1月28日发布《保监局关于虚拟资产及虚拟资产服务提供者的监管方法》通函，要求保险公司在评估和处理与虚拟资产相关活动相关的风险时，应遵守《企业风险管理指引》（GL21）规定的义务，包括考虑其中列举的与投资风险、网络风险、行为风险相关的因素。保险公司亦须考虑可能涉及的打击洗钱及恐怖分子资金风险及海外客户及海外法合规风险。
二、虚拟资产投资者保护立法框架
香港的现行规定中，虚拟资产交易平台和虚拟资产服务提供商仅限于向专业投资者提供服务。而根据《宣言》，香港的虚拟资产交易平台和虚拟资产服务提供商有望将服务对象的范围扩大至散户投资者。鉴于散户投资者的风险识别能力和风险承受能力与专业投资者具有较大差距，现行的发牌条件和持续监管措施势必需要调整。
1、保护投资者利益的相关法规制度
（1）《证券及期货条例》
香港法例第571章《证券及期货条例》是香港证券及期货行业监管的主要法律。《证券及期货条例》在投资者保护方面的主要规定包括如下方面：
•投资者保障
《证券及期货条例》第5条证监会的职能及权力条款明确了，SFC的职能包括在顾及投资于或持有金融产品的公众对该等投资或持有的认知水平和专门知识所达程度后，确保他们获得适当程度的保障。
•牌照管理
《证券及期货条例》附表5订明了十种类别的受规管活动，并就各类受规管活动加以定义。拟从事该十类已实施的受规管活动的主体应当取得相应的牌照，即通常所说的1号牌至10号牌。
•投资者赔偿制度
《证券及期货条例》就成立投资者赔偿基金作出规定，以便向因在2003年4月1日或之后发生的持牌中介机构或认可财务机构违责而蒙受金钱损失的投资者作出赔偿，而该些损失必须涉及香港交易所买卖的产品。在2020年1月1日或之后发生的违责事件，投资者赔偿基金亦涵盖投资者在上海证券交易所或深圳证券交易所交易及容许透过互联互通安排下的北向通传递买卖指示的证券损失。基金由投资者赔偿有限公司负责管理。该公司是一家独立的公司，负责接收、评核及裁定向投资者赔偿基金提出的申索，向申索人支付赔偿金额，以及向违责的持牌中介机构或认可财务机构追讨赔偿。
（2）《证券及期货<专业投资者>规则》
香港法例第517D章《证券及期货<专业投资者>规则》（“《专业投资者规则》”）进一步细化了专业投资者的定义和范围。根据投资者适当性管理的原则，即既有的虚拟资产业务监管框架，虚拟资产业务的客户范围仅限于相应的专业投资者。
（3）《证券及期货事务监察委员会持牌人或注册人操守准则》（“《操守准则》”）
《操守准则》对持牌人/注册人在KYC、客户协议、为客户提供资料等方面都作出了较为详尽的指引。
2、保障投资者权益的发牌制度
（1）发牌准则
整体来说发牌制度是针对投资者保证的基本原则，根据拟议发牌制度，证监会只会向在香港适格成立或注册的申请人发出虚拟资产服务提供者牌照。同时持牌虚拟资产服务提供者须遵守一套由证监会透过发牌条件施加的严格规管要求，包括持牌虚拟资产服务提供者应具备足够的财政能力、知识和经验，且订有风险管理政策和程序、虚拟资产的挂牌和交易政策、妥善的财务汇报和披露安排，以及防止市场操控、违规活动和利益衝突的机制、打击洗钱及恐怖分子资金筹集政策、客户资产的管理机制、网络安全等。[13]
（2）特定人员要求
参考证券业的规管安排，虚拟资产服务提供者的两类人员（特定人员），即(i)负责人员和(ii)持牌代表，也须符合《修订草案》53ZRK（3）（b）等适当人选的相关要求。适当人选测试也会包括虚拟资产服务提供者的运作是否符合打击洗钱及恐怖分子资金筹集规定和其他规管要求。
（3）证监会的权力
《修订条例草案》赋予证监会广泛的权力以监督持牌虚拟资产服务提供者。其监察权力包括进入持牌者及其有联系实体的业务处所等作例行视察[14]、 查阅和复制任何指明业务纪录，或以其他方式记录该等纪录的细节[15]、 调查违规事宜、对违规持牌者采取纪律处分行动[16]及委任核数师审查和审计持牌提供者或其任何有联系实体的帐目及纪录[17]。
若有需要，证监会亦有权就任何持牌提供者或其任何有联系实体而施加禁止或要求[18]。证监会可限制或禁止持牌提供者或其任何有联系的实体订立交易[19]， 和限制或禁止相关提供者处理及处置财产[20]。
（4）罚则[21]
针对d无牌经营（或显示自己经营）提供任何虚拟资产服务的业务，或向公众积极推广服务的任何人，可处最高罚款 $5,000,000及监禁7年。
注释：
[1]是指经营虚拟资产交易所。其透过电子设施方式提供服务，例如要约买卖任何虚拟资产以换取任何金钱或任何虚拟资产。而在提供有关服务时，客户款项或客户虚拟资产会由服务提供者直接或间接持有。
[2]https://www.legco.gov.hk/yr2022/chinese/brief/bm4141c_20220622-c.pdf。
[3]根据《修订条例草案》，证监会可以在批准牌照时，对牌照施加任何条件。证监会将根据条例所赋予的权力，施加这项“仅针对专业投资者”的规管要求。
[4]2022虚拟资产政策表示，香港证监会现计划允许持牌交易所向散户投资者开放虚拟资产交易。香港证监会会就此议题展开公众咨询。
[5]https://sc.sfc.hk/gb/www.sfc.hk/TC/News-and-announcements/Policy-statements-and-announcements/Statement-on-regulatory-framework-for-virtual-asset-portfolios-managers。
[6]https://www.sfc.hk/-/media/TC/files/ER/PDF/App-1---Reg-standards-for-VA-portfolio-mgrs_chi.pdf?rev=56e8284c4fec4befb6f9a97b50a1dc2a&hash=746811AD250581DC673F758DF23F0EFA。
[7] https://apps.sfc.hk/edistributionWeb/api/circular/openFile?lang=TC&refNo=22EC9。
[8]根据《证券及期货条例》附表1第1部第1条，专业投资者 (professional investor)指 ：(a)认可交易所、认可结算所、认可控制人或认可投资者赔偿公司，或根据本条例第95(2)条获认可提供自动化交易服务的人；(b)中介人，或经营提供投资服务的业务并受香港以外地方的法律规管的其他人；(c)认可财务机构，或并非认可财务机构但受香港以外地方的法律规管的银行；(d)根据《保险业条例》(第41章)获授权的保险人，或经营保险业务并受香港以外地方的法律规管的其他人；(由2015年第12号第144条修订)；(e)符合以下说
[9]《有关中介人的虚拟资产相关活动联合通函》
根据《证券及期货条例》附表1第1部第1条，专业投资者 (professional investor)指 ：(a)认可交易所、认可结算所、认可控制人或认可投资者赔偿公司，或根据本条例第95(2)条获认可提供自动化交易服务的人；(b)中介人，或经营提供投资服务的业务并受香港以外地方的法律规管的其他人；(c)认可财务机构，或并非认可财务机构但受香港以外地方的法律规管的银行；(d)根据《保险业条例》(第41章)获授权的保险人，或经营保险业务并受香港以外地方的法律规管的其他人；(由2015年第12号第144条修订)；(e)符合以下说明的计划：(i)属根据本条例第104条获认可的集体投资计划；或(ii)以相似的方式根据香港以外地方的法律成立，并(如受该地方的法律规管)根据该地方的法律获准许营办，或营办任何该等计划的人；(f)《强制性公积金计划条例》(第485章)第2(1)条界定的注册计划，或《强制性公积金计划(一般)规例》(第485章，附属法例A)第2条界定的该等计划的成分基金，或就任何该等计划而言属该条例第2(1)条界定的核准受託人或服务提供者或属任何该等计划或基金的投资经理的人；(g)符合以下说明的计划：(i)属《职业退休计划条例》(第426章)第2(1)条界定的注册计划；或(ii)属该条例第2(1)条界定的离岸计划，并(如以某地方为本籍而受该地方的法律规管)根据该地方的法律获准许营办，或就任何该等计划而言属该条例第2(1)条界定的管理人的人；(h)任何政府(市政府当局除外)、执行中央银行职能的任何机构，或任何多边机构；(i)(除为施行本条例附表5外符合以下说明的法团：(i)属下述者的全资附属公司——(A)中介人，或经营提供投资服务的业务并受香港以外地方的法律规管的其他人；或(B)认可财务机构，或并非认可财务机构但受香港以外地方的法律规管的银行；(ii)属持有下述者的所有已发行股本的控权公司 —— (由2012年第28号第912及920条修订)(A)中介人，或经营提供投资服务的业务并受香港以外地方的法律规管的其他人；或(B)认可财务机构，或并非认可财务机构但受香港以外地方的法律规管的银行；或(iii)属第(ii)节提述的控权公司的任何其他全资附属公司；或 (由2012年第28号第912及920条修订)
(j)属于为施行本段而藉根据本条例第397条订立的规则订明为就本条例条文属本定义所指的类别的人，或(如为施行本段而藉如此订立的规则订明某类别为就本条例任何条文属本定义所指的类别)在该范围内属于该类别的人。
[10]某些司法管辖区，例如中国内地，或禁止向内地投资者销售虚拟资产相关产品。
[11] 举例来说，具规模的期货交易所为在该交易所上买卖的虚拟资产期货合约而订立的规则，可能禁止向零售投资者发售该等期货合约。
[12]《证券及期货事务监察委员会持牌人或注册人操守准则》（《操守准则》）第15.2段将「机构专业投资者」界定为属于《证券及期货条例》附表1第1部第1条「专业投资者」的定义第（a）至（i）段所指的人士。「合资格的法团专业投资者」指已通过《操守准则》第15.3A段的评估规定及完成第15.3B段的程序的法团专业投资者。
[13]《修订草案》53ZRK（5）
[14]《修订条例草案》第 2 部——第 2 分部第11(1B)(a)条
[15]《修订条例草案》第 2 部——第 2 分部第11(1B)(b)条
[16]《修订条例草案》第53ZSO条
[17]《修订条例草案》第53ZSG条
[18]《修订条例草案》第53ZSX 条
[19]《修订条例草案》第53ZSY条
[20]《修订条例草案》第53ZSZ条
[21]《修订条例草案》第53ZRD（5）、（6）条
❈实习生段佳葆对本文亦有贡献
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作者简介
辛小天
北京德和衡（深圳）律师事务所合伙人
辛小天，数字经济与人工智能业务中心总监，网络空间安全战略与法律委员会委员，清华大学创业引导年度荣誉导师。曾就职于MayerBrown JSM 律师事务所，美国美富律师事务所，通用电气及奇虎360 。擅长数据合规、互联网法律及合规风控、投融资以及并购法律、反垄断法、公司法及劳动相关法律、外商投资及外资公司设立相关法律。
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