2024年2月，“低空经济”作为国家经济社会发展的主流概念和创新模式，被写入中国政府年度工作报告，由此正式官宣为国家鼓励发展的经济范式之一。低空经济目前还不是严格意义上的法律概念，尽管以深圳市为代表的若干省市地方政府充分利用地方立法权限颁布了低空经济发展与促进条例，但是在一个新兴产业崛起的早期阶段，立法还不能充分诠释该类型产业经济的全貌，因此在法律体系的最高等级：“法律”层面还不能完成低空经济的科学立法，这是客观条件和发展阶段所决定的，也是符合科学发展观的。

　　通用航空作为传统的民用航空发展活动之一，则属于典型的成熟发展概念，也是法律概念。我国的民用航空法有明文规定通用航空的法律定义^[1]。公共航空运输和通用航空运输是目前全世界包括中国社会在内公认的两大航空运输体系，除此之外并不存在第三种民用航空运输模式，这也是国际民航组织和国际航空公约明确的标准原则。

　　低空经济的横空出世，是不是构成了对现有民用航空运输体系的冲击和挑战?本文认为，低空经济从反向角度倒逼民用航空产业尤其通用航空事业改革，这是一件幸事、好事，也充分体现了中国智慧和中国方案。中国低空经济发展范式与西方航空发达国家发展的智能无人驾驶航空器策略和路径迥异，其提出的概念：“低空经济”也是中国首创并独有。这是不同体制国家经济社会发展模式带来的结果，但是这并不影响在该领域国家间的国际竞争。

　　本文就目前中国社会热烈讨论并积极推动的低空经济发展问题，提出如下基本看法，敬请社会各界批评指正。本文核心观点认为：发展低空经济实际就是创新发展通用航空经济。低空经济属于通用航空产业经济的有机组成部分，低空经济涉及的飞行器以及相关技术的研发与制造属于通用航空器的研发与制造领域，低空经济的运营服务属于通用航空运营与服务的基本范畴，因此在创新发展低空经济产业范式中，将通用航空产业成熟的既有的服务规范体系和监管标准予以适用并适当延伸改革例如适航审定体系的创新改革并确保对接国际化标准应用，能够快速嫁接并助推低空经济的健康有序发展，避免走弯路，节约社会发展整体成本，提高社会运转效率。低空经济作为中国政府倡导的一种创新的经济发展模式，其面临技术、市场、安全、运营等种种考验，尤其关键的是缺少规范和监管标准，这是政府的主要职责之一。然而通用航空发展历史悠久，法律规定明确，运营规章充分，能够较好保障产业运营发展。但是通用航空产业在我国一直没有快速健康地发展壮大起来，原因是多方面的，核心之一在于空域改革力度和改革决心不够。借着发展低空经济的春风，通用航空和低空经济模式互相借力助力并共同改革创新，历史机遇千载难逢。

　　一、通用航空的概念

　　通用航空的概念有很多，都是异曲同工的含义。从概念检索来看，在1986年以前我国将通用航空称为专业飞行。根据1981年颁布的《中国民用航空专业飞行工作细则》(已废止)的规定，专业飞行是指用装有专用设备的飞机进行农业、林业、航空探矿、航空摄影、海上飞行、人工降水等作业项目的飞行，这实际就是指通用航空的基本活动内容。1986年，国务院颁布《国务院关于通用航空管理的暂行规定》(国发〔1986〕2号)(已废止)，正式将专业飞行改名为通用航空，明确了通用航空行业管理机构、从事通用航空活动需要履行的报批手续、从事通用航空经营活动的审批管理程序和要求等。

　　目前，国际和国内对通用航空的概念主要有以下几种。

　　(一)国际概念

　　国际民用航空组织(ICAO)对通用航空的定义为除商业航空运输和空中作业之外的所有民用航空器运营。其中，商业航空运输是指以获取报酬或租金为目的的定期运送乘客、货物或邮件的航空运营，航空作业是指使用航空器进行专业服务的航空运营，如农业、建筑、摄影、测量、观察、巡逻、搜救和航空广告等。然而，出于统计目的，国际民航组织对通用航空的定义包括了空中作业，即除了为取酬或收费的定期和不定期航空运输运营之外的所有民用航空运行。美国联邦航空局(FAA)定义的通用航空是指民用航空中除去定期或不定期的商业航空。英国民用航空局(CAA)对通用航空的定义为“除商业航空运输业务以外的任何民用航空器运营”。由此可见，国际社会对于民用航空运输界定为两大类别：商业航空运输(就是前文提及的公共航空运输)和通用航空运输。

　　(二)国内概念

　　1、《中华人民共和国民用航空法(修订草案)》(2025年)

　　第一百五十六条规定通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动。

　　2、《中华人民共和国民用航空法》(2021修正)

　　第一百四十五条规定通用航空，是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等方面的飞行活动。

　　3、《通用航空飞行管制条例》(2023年 国务院、中央军事委员会令第371号)

　　第三条规定本条例所称通用航空，是指除军事、警务、海关缉私飞行和公共航空运输飞行以外的航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。

　　4、《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》(国办发〔2016〕38号)

　　通用航空业是以通用航空飞行活动为核心，涵盖通用航空器研发制造、市场运营、综合保障以及延伸服务等全产业链的战略性新兴产业体系，具有产业链条长、服务领域广、带动作用强等特点。

　　5、中国民航《通用航空术语》(MH/T 1039-2011)(2012年)

　　《通用航空术语》 ( MH/T 1039-2011)对通用航空的定义为：除军事、警务、海关缉私飞行[2]和公共航空运输飞行以外的航空活动。

　　6、《通用航空经营许可管理规定》(2020修订)

　　第七条规定经营性通用航空活动分为三类：(一)载客类，是指通用航空企业使用符合民航局规定的民用航空器，从事旅客运输的经营性飞行服务活动。(二)载人类，是指通用航空企业使用符合民航局规定的民用航空器，搭载除机组成员以及飞行活动必需人员以外的其他乘员，从事载客类以外的经营性飞行服务活动。(三)其他类，是指通用航空企业使用符合民航局规定的民用航空器，从事载客类、载人类以外的经营性飞行服务活动。载客类经营活动主要类型包括通用航空短途运输和通用航空包机飞行。载人类、其他类经营活动的主要类型由民航局另行规定。

　　小结：从上述通用航空的概念或定义中，我们可以看出通用航空适用的空间广泛、应用场景丰富多样，能够充分满足经济社会发展中各种类型的市场需求。中国民航监管机构和中央政府有关部门也注意到了新兴业态对于传统通用航空产业发展的丰富与完善，并始终抱有开放态度迎接新技术和新革命的应用。例如，2024年3月，工业和信息化部、科学技术部、财政部和中国民用航空局四部门联合印发《通用航空装备创新应用实施方案(2024—2030年)》，提出着力培育商务出行、空中摆渡、私人包机等新业态。2018年7月，在通用航空领导小组第四次会议上，时任民航局局长冯正霖在对通航发展阶段性特征所作的高度概括中提到，通航发展处在新兴业态萌芽期，主要表现为由传统业态向新兴业态转变。有别于传统通航在工农业的应用，通航新业态主要是在第三产业的应用，包括航空体验、低空旅游、航空运动、空中游览、短途运输、医疗救护和无人机物流等。通航运营的新业态其因巨大的市场规模和广阔的发展前景而被寄予厚望。

　　二、低空经济概念

　　尽管2024年被业界称为中国低空经济元年，但是从文献检索来看低空经济概念在2010年开始就已经成为学术研究的概念之一。

　　(一)学术概念

　　2010年3月，中国民航大学李卫民等人在《民航十二五规划前期研究项目“通用航空发展研究报告”》中，提出“低空经济”概念，并对其构成与发展状况及其趋势进行了分析。即：依托通用航空机场设施设备、低空空域资源和运营服务体系，通过通用航空服务行为或航空制造活动，利用通用航空产业园区的产业聚集效应，促使相关资本、信息、技术、人口等生产要素向产业园区集中，以产业园区为中心的经济空间形成了通用航空关联度不同的产业集群，这种新兴的区域经济形态称之为低空经济。低空经济由三要素构成：低空空域、通用航空机场、产业园区。低空空域是低空经济产生和发展的最核心的动力源，低空产业状况是低空经济发展的内在标志，通用航空产业链多层次的组合、聚集、优化是低空经济可持续发展的保证。目前，我国低空经济发展已经初步显现、并将出现六大产业向周边聚集的态势：一是航空制造业(包括航空器、航空发动机、螺旋桨、机载设备、零部件等);二是通用航空运营业(包括公司、飞行院校、通航机场、飞行服务站、FBO、航空俱乐部等);三是航空物流业;四是国际商务会展业;五是康体娱乐休闲餐饮业;六是金融保险业。

　　(二)国际概念

　　国际社会并没有“低空经济”的发展概念，遑论相关研究和政策。然而，国外航空发达国家发展通用航空事业历史悠久经验丰富，其中以美国为例，与低空经济有关的类似名词包括“城市空中交通(urban air mobility ，UAM)”和“先进空中交通(advanced air mobility，AAM)”，UAM是属于AAM的一部分，AAM是美国联邦航空局FAA和美国宇航局NASA的一项联合计划，可以理解为军民融合技术思想。

　　2022年10月17日美国颁布的《AAM协调与领导法案》定义AAM是一种运输系统，它采用先进的新型航空器(包括电动飞机或电动垂直起降航空器(eVTOL))在两点之间空中运送人员和财产。2023年7月18日，美国联邦航空局FAA发布了一份关于AAM的详细实施方案《先进空中交通(AAM)实施方案 V1.0》。文中对AAM相关表述如下：先进空中交通(AAM)是一个新兴的航空生态系统，利用新型航空器和一系列创新技术，提供一种更高效、更可持续和更合理的运输方式。所谓的新型航空器涉及无人机、eVTOL、eSTOL(电动短距起降航空器)等。

　　(三)政府层面关于低空经济概念提出与发展

　　1、2021年2月24日，“低空经济”概念首次被写入国家发展规划。中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》提出，发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、低空经济。

　　2、2023年12月12日，中央经济工作会议新增“商业航天、低空经济”表述。强调“打造生物制造、商业航天、低空经济等若干战略性新兴产业，开辟量子、生命科学等未来产业新赛道，广泛应用数智技术、绿色技术，加快传统产业转型升级。”

　　3、2024年3月，两会提出“积极打造生物制造、商业航天、低空经济等新增长引擎”，低空经济被首次写入政府工作报告，并被纳入新质生产力的范畴。

　　4、2024年7月，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，“发展通用航空和低空经济”被明确写入其中。

　　(四)地方法规或规章概念

　　2024年1月3日发布的《深圳经济特区低空经济产业促进条例》首次以地方法规名义明确低空经济的概念为：本条例所称低空经济，是指以民用有人驾驶航空器和无人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动航空器研发、生产、销售以及低空飞行活动相关的基础设施建设运营、飞行保障、衍生综合服务等领域产业融合发展的综合经济形态。

　　小结：从对比分析大致可以看出，美国等航空发达国家主要关注“新型航空器”的技术研发和运输场景应用，而我国目前各省市倡导的低空经济发展模式实际上既关注无人机、eVTOL等新型航空器的研发与应用，其实也包含其他传统航空器相关的低空飞行活动，例如城市摆渡、短途运输、低空观光旅游等传统通航运营模式，这实际是通用航空各业态混同发展和驱动，本文作者在有关省市低空论坛活动中曾经多次提及这类现象，这也更加证明了发展低空经济实际就是发展创新通用航空经济。

　　三、低空空域范围

　　中国低空空域范围界限并没有立法明确界定。通说认为低空空域，通常指的是距地面垂直距离在1000米以内的空域，根据不同地区的特点和实际需要，这一定义可以延伸至3000米。

　　1、2016年国务院办公厅发布《关于促进通用航空业发展的指导意见》中提出：“及时总结推广低空空域管理改革试点经验，实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接，划设低空目视飞行航线，方便通用航空器快捷机动飞行”。

　　2、2014年7月《低空空域使用管理规定(试行)》(征求意见稿)(最终未生效)第六条明确【定义】，低空空域原则上是指全国范围内真高1000米(含)以下区域，山区和高原地区可根据实际需要，经批准后可适当调整高度范围。

　　3、2023年5月31日，国务院、中央军委公布《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》，并自2024年1月1日起施行。该《条例》明确规定：国家根据需要划设无人驾驶航空器管制空域，真高120米以上空域，空中禁区、空中限制区以及周边空域，军用航空超低空飞行空域，及其他列出的如机场、边境线、军事禁区、军工设施保护区、发电站、重要革命纪念地、重要不可移动文物区等上方空域全部应当划为管制空域。此外，《条例》还规定：中型、小型、轻型无人驾驶航空器不能超过真高300米飞行;微型、轻型无人驾驶航空器在适飞空域内的飞行，常规农用无人驾驶航空器作业飞行活动，无需经空中交通管理机构批准。

　　《中华人民共和国空域管理条例(征求意见稿)》《国家空域基础分类方法》。根据这两个文件，我国的空域划分成了管制空域和非管制空域两类。其中，管制空域又分为A、B、C、D、E类等五类，即：A类空域通常为标准气压高度6000米(含)以上至标准气压高度20000米(含)的空间;B类空域通常划设在民用运输机场上空;C类空域通常划设在建有塔台的民用通用机场上空;D类或者E类空域是除A、B、C、G、W类空域外的空间，可以根据运行和安全需求选择划设(即其他类，根据需要随时划定的空域)。其中，标准气压高度20000米以上统一划设为D类空域。

　　非管制空域则分为G、W等两类，即：G类空域通常为B、C类空域以外真高300米以下空域(W类空域除外)，以及平均海平面高度低于6000米、对军事飞行和民航公共运输飞行无影响的空域。W类空域通常为G类空域内真高120米以下部分空域。按照这两个规章制度，3000米以下虽然仍是低空空域范围，但是90%以上都是不能进行自由飞行活动的区域。

　　小结：通过对上述一系列政策文件及规章制度的分析，可以得知：低空空域主要集中在距地面1000米的空间范围内;无人机的活动空域重点集中在距地面300米的空间范围内;消费级无人机(轻、微型无人机)的适飞空域高度则更低，主要在真高120米的空间范围内活动。低空空域的管制基础和依据与中高空空域管制要求一样，主要来自国家安全、空域统一的强制性要求。目前空域规范和管制体系较为完备集中在国家空中管制机构和民航局，因此将低空经济作为通用航空产业的组成部分能够更好地适用并适应现有的规范运营和管控体系。

　　四、低空经济与通用航空产业的关系和展望

　　通过前述低空经济概念、低空空域概念以及通用航空产业概念的比较分析，本文认为低空经济是通用航空产业经济的有机组成部分，也是通用航空产业经济中的基础性经济单元。低空经济与中高空经济共同构成通用航空产业经济架构。而通用航空经济与公共航空运输经济则共同构成民用航空经济产业结构。民用航空经济与航天经济并称为航空航天产业经济。因为这些产业经济中存在技术转换、军民融合技术共享的巨大空间。发展通用航空产业经济是实现低空经济进一步升华的必然选择，也是破解低空经济局限性，扩大低空经济运营价值、实现低中高空经济和产业链衔接并健康发展的必然选择。

　　从发展历史角度看，通用航空经济发展在先，低空经济发展在新。构建通用航空经济业态下的低空与中高空经济的良性互动模型是彻底盘活航空经济的关键步骤，也是打通交通运输环节最后N公里和建设立体交通强国的关键所在。

　　坦率而言，过去通用航空产业在我国的发展并没有实现预期效果。原因除了前述的空域改革与放权、监管的平衡问题之外，通用航空的飞机研发与制造成本、通航飞机运营成本、通航企业运营效率和经营收益不足等等都是关键原因要素。此外，通用航空器适航审定体系的创新与改革也是技术解决低空经济智能驾驶航空器的最为关键环节。无人机和智能驾驶航空器对于传统民用航空器的适航审定带来新的挑战，这是一种新技术革命下的新的适航审定体系的创建过程，能否在国际适航审定新一轮的竞争中取得先行者优势地位，这是中国民航监管部门的历史使命和职责担当。

　　伴随现代高科技的快速突破，无人驾驶技术和智能化的应用在成本和效率方面极大地改变了中国传统通用航空的劣势与不足，这种新技术革命和应用价值为发展通用航空事业带来契机。而且可以相信伴随技术进步，智能化的无人机尤其是工业级无人机的广泛应用，将在中短程距离航线中实现质的飞跃，对于带动工业现代工业物流运输、现代服务业物流配送甚至中短程旅客运输、社会治理巡视巡检服务等公益职能方面必定发挥结构性变革的巨大意义。低空经济为传统通用航空的概念内涵、外延注入创新和发展新理念内容，这是一个开放型经济业态。发展低空经济就是创新发展通用航空产业。

　　注释

　　[1]作者提示：本文概念和定义不作区分。

　　[2]属于国家飞行，不属于民用航空飞行。