一、摘要
生物质发电是利用生物质所具有的生物质能进行的发电，从处理技术方面可分为农林废弃物直接燃烧发电、农林废弃物气化发电、垃圾焚烧发电、垃圾填埋气发电、沼气发电[1]。在清洁能源政策大力推动下，生物质发电产业蓬勃发展，成为可再生能源领域的关键力量。然而受市场需求波动、政策调整和运营成本攀升等因素制约，部分国有生物质电厂面临停产或转型困境，整体出租这一具备灵活性和高效性的资产运营模式应运而生。在现行法律框架内，虽无禁止电厂出租的强制规定，但从央企合规视角出发，合同效力的保障、环保与安全生产合规风险的防控、出租双方权利义务的清晰界定，以及国有资产出租审批与估价的妥善处理，都亟待深入探讨。本文将基于我国现行法律法规，结合行业实际案例，全面剖析生物质电厂整体出租的合法性与潜在风险，旨在为相关企业和法律专业人士提供实用的参考和指导。
二、我国生物质发电发展历程梳理性回顾
我国生物质发电的发展历程是一部在政策推动下从萌芽到逐步发展壮大，而后又面临转型挑战的奋斗史。生物质发电技术起源于 20世纪70年代的丹麦，在石油危机的背景下，丹麦率先探索秸秆等农林废弃物直燃发电技术，形成“丹麦模式”。我国于21世纪初引入该技术，2003年河北晋州、山东单县、江苏如东三大秸秆发电示范项目落地，标志着生物质发电产业正式起步。
此后，《可再生能源法》及配套电价补贴政策成为推动行业发展的强大引擎。生物质发电项目享受0.75元/千瓦时的标杆电价[2]，这一政策刺激下，行业快速扩张。截至2021年，全国生物质发电装机容量达3534万千瓦，年发电量突破1600亿千瓦时，形成了农林废弃物直燃、垃圾焚烧、沼气发电等多元技术路线。在这一阶段，众多生物质电厂纷纷建立，不仅有效利用了农林废弃物、生活垃圾等资源，还为能源结构的优化做出了积极贡献。
然而，随着时间推移，部分早期项目15年补贴周期陆续届满，行业发展的外部环境发生了重大变化。叠加秸秆收储成本上升、环保标准提高等因素，许多生物质电厂面临巨大的盈利压力。以部分农林生物质电厂为例，补贴取消后，秸秆收购成本占据了发电成本的较大比例，导致发电成本大幅上升，而上网电价却难以覆盖成本，企业经营陷入困境[3]。在此背景下，不少生物质电厂选择转让，或者通过整体出租等灵活的资产运营模式，寻求新的发展机遇，这也促使生物质发电行业从政策驱动型向市场驱动型转型，开启了产业发展的新阶段。
我国是发展生物质能较早的国家，已经建立了稳定的原料供应渠道、合理的定价机制。尽管当前行业面临挑战，但生物质发电在可再生能源体系中的重要地位并未改变，随着技术的不断进步和市场机制的逐步完善，生物质发电有望在未来找到新的盈利模式和发展路径，实现可持续发展[4]。
三、法律规定
四、案例分析
案例一：未履行评估及招投标程序，合同效力争议案
案号：(2021)最高法民申7790号
基本案情:
杭州创意投资发展有限公司(国企，简称“创意公司”)与杭州新天地集团有限公司(国企，简称“新天地公司”)将旗下工业遗存物业出租给民营企业浙江汉品公司，约定20年租期、年租金 650万元。再审申请人再审的主要事实与理由是：1.涉嫌恶意串通。案涉标的物未经资产评估、公开招标等法定程序，且租金显著低于市场价(预计20年租金1.5亿元，低于改造成本2.55亿元)，双方投入与收益严重失衡，涉嫌恶意串通损害国家利益。2.案涉合同违反部门规章的强制性规定，应属无效。
裁判要点:
关于本案当事人之间是否存在恶意串通的举证责任，法院认为，申请人需提供证据证明双方存在主观恶意及损害后果，仅凭租金差异等事实无法推定恶意串通。本案中申请人未能达到“排除合理怀疑”的证明标准，法院不予支持。
关于合同是否因违反法律、行政法规强制性规定或者损害了社会公共利益而无效的问题，法院认为，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。再审申请人依据的《中华人民共和国企业国有资产法》第四十七条、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第八条，并无关于企业国有资产出租未经评估、公开招标、内部审批则行为无效的强制性规定，不能支持其证明目的。根据再审申请人所提交的部门规章、地方性法规等相关规定招标、内部审批是国有资产占有单位的义务，并非合同相对方的义务，违反相应规定的责任应由国有资产占有单位及其相关责任人员承担。再者，民事主体在民事活动中的法律地位一律平等，再审申请人关于“国有企业的法益应当优于民营企业法益得到保护”的主张，与民事法律精神和基本原则相悖。
案例二：招投标程序瑕疵与国有资产流失风险案
案号：天津市高级人民法院(2020)津民申680号
基本案情：
再审申请人中国石油天然气股份有限公司天津销售分公司(以下简称中石油天津分公司)，被申请人天津市建设工程招标有限公司(以下简称招标公司)、天津市北辰区正通加油站(以下简称正通加油站)。
再审申请人申请再审的主要事实与理由：本案中北辰科技园属于国有企业，其将国有资产出租给非国有企业，该项目必须进行报批、评估、备案,并在依法设立的产权交易场所公开进行,且受让方为两个以上时必须采用公开竞价方式，不应该通过招投标程序进行。北辰科技园通过招投标程序出租国有资产导致国有资产流失，本次招投标行为无效。
被申请人正通加油站提交意见称：本项目无需进行资产评估，亦无需进入产权交易中心。本项目是通过招标投标后建立租赁合同法律关系，而不是通过招标进行国有资产转让。中石油天津分公司故意混淆了出租行为与转让行为，混淆了企业日常经营行为与国有资产转让行为。
裁判要点：
国有资产流失的问题主要涉及北辰科技园。一方面，北辰科技园并非本案当事人;另一方面，在原审期间中石油天津分公司并未提出国有资产流失的主张。因此，是否存在国有资产流失的问题，不属于本案再审审查的范围。
五、解读
(一)国有生物质电厂出租模式的合法性
生物质电厂及其设备整体对外出租的实质就是将国有资产整体对外进行出租，是将国有企业的厂房、机械设备等整体出租给承租人，由承租人日常使用，出租人获取相应租金的一种经营方式。
我国的国有资产出租并没有被法律、行政法规所禁止，但作为国有企业，出租人需落实资产租赁管理的主体责任，这对企业完善管理制度、建立租赁台账、规范招租程序、租金定价方式、履行决策审批、坚持公平公正公开招租，以及加强监督检查等方面都提出了相应要求。
(二)租赁合同内容审查
根据民法典合同编的规定，生物质电厂租赁合同的期限不应当超过民法典规定的20年上限，不能对租赁期限进行任意性约定，阻碍对国有资产的权属管理。且租赁标的应当依法属于可租赁的财产，合同中应详载租赁标的、用途、设备清单、租金支付方式等内容。双方需要在合同中明确主要的权利义务关系，例如租赁物的维修、保养和损毁责任，以及承租方在租赁期限届满后原状返还生物质电厂及设备的义务。同时，合同中应设置相应的监督和检查条款，以防范经营风险。例如，可以要求承租人购买财产损失险，以降低意外造成的财产损失风险。满足以上条件才能尽量规避生物质电厂租赁合同出现无效、效力瑕疵的情况，并且减少事后发生合同争议的风险。
(三)承租人资质审查
生物质发电项目需要经过国家发改委的核准，农林生物质发电非供热项目由省级政府核准;农林生物质热电联产项目，城镇生活垃圾焚烧发电项目由地方政府核准。其运营主体必须具备相关资质，例如：合法有效的营业执照，且经营范围包含生物质发电、电力供应等相关内容;同时需具备安全生产许可证、特种设备使用登记许可等资质;对于装机容量超过6MW的项目，必须取得发电类电力业务许可证。
从环保合规层面来看，国家对燃烧过程中产生的污染物控制力度大，如果涉及大规模生物质燃料的生产和使用，可能产生环境污染。如果电厂出租后运行不符合环保标准，可能被监管部门处罚或责令停产，损害租赁双方的权益。根据有关规定，建材、化工等企业，应当加强精细化管理，采取集中收集处理等措施，严格控制粉尘和气态污染物的排放;生物质发电项目必须依法开展环境影响评价。除生活垃圾填埋气发电及沼气发电项目编制环境影响报告表外，其他生物质发电项目应编制环境影响报告书。生物质发电项目环境影响报告书(表)需报项目所在省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门审批。各省、自治区、直辖市环境保护行政主管部门应在审批完成后三个月内，将审批文件报国务院环境保护行政主管部门备案。
(四)国有资产出租的程序审查
根据现行法律框架及司法裁判规则，国有资产出租的程序合规性需从法律层级适用、国资监管要求两方面综合把握：
1、法律与行政法规层面：无强制程序要求，合同效力不因程序瑕疵当然无效
《民法典》第153条明确，合同仅因违反法律、行政法规的强制性规定无效(但书条款除外)。目前，尚无法律、行政法规强制要求国有资产整体出租必须履行评估或进场交易程序。最高人民法院(2021)最高法民申7790号判例强调部门规章非效力性强制规定，《企业国有资产评估管理暂行办法》等部门规章虽要求“整体资产租赁给非国有单位应评估”，但属国资监管内部程序，非合同相对方义务，违反不直接导致合同无效。且合同效力具有相对性，国有企业未履行评估、招标等程序，属内部管理瑕疵责任由国资主体承担，不影响合同对双方的约束力(除非证明恶意串通损害国家利益，但需达到“排除合理怀疑”的举证标准)。
2、部门规章与地方规范：程序要求的合规意义
尽管不影响合同效力，部门规章及地方规范性文件(如都匀市 2023年、无锡市2022年管理办法)对国资出租程序的细化要求，仍具有重要合规价值。根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条第七项，租赁给非国有单位时“应当评估”，该要求系国资管理的应然义务，旨在防范定价不合理导致的资产流失，未评估可能引发国资监管问责(如审计整改、内部追责)。此外，多地规定(如无锡、南通)要求“原则上公开招租”，仅特定情形允许协议租赁(如承租人系国企、公开流拍后降价等)，未公开招租虽不直接无效，但可能被认定为程序瑕疵，增加国资审计风险。地方规范普遍强调“集体决策、台账管理”，如都匀市要求出租方案经董事会或总经理办公会审议，留存决策文件，确保程序可追溯，避免个人擅自决策。
六、思考
(一)承租方作为经营者需要具备的资质条件
1、营业执照：承租方必须具有合法有效的营业执照，且经营范围应包含生物质发电，电力供应等相关内容。
2、电力业务许可或核准文件(发电类)
3、安全生产许可证、特种设备使用登记许可
4、环保相关资质：排放污染物许可证、环境影响评价报告等
(二)针对承租人经营过程中的风险，出租人需要承担的监督、检查义务
承租人的运营能力不足可能导致生物质电厂运营效率低下、安全生产事故、环保不达标等问题，将会对出租人的资产安全和声誉造成不利影响。在合同履行过程中，出租人有权监督承租人的运营活动，定期检查电厂的安全生产、设备维护、环保措施等方面的执行情况。若发现承租人存在运营问题，应及时要求其整改，并提供必要的协助和支持。
1、环保合规风险
承租人负责投资建设项目并通过环保验收，但在实际运营过程中，可能因环保设施运行不规范、维护不到位等原因导致污染物排放不达标，面临环保部门的行政处罚。出租人应加强对承租人环保工作的监督，确保承租人具有相关资质，要求承租人定期报告环保设施的运行情况和污染物排放数据。同时，双方可在合同中约定环保保证金条款，以确保承租人履行环保义务。
2、安全生产风险
生物质电厂的运营涉及高温、高压等危险因素，存在发生安全生产事故的风险。若承租人在运营过程中未落实安全生产责任，导致事故发生，将给出租人的资产安全带来威胁，如果涉及侵犯第三方权利的话，出租人也可能要承担连带责任。出租人应要求承租人建立健全安全生产管理制度，加强员工安全培训，定期检查电厂的安全设施和设备。同时，双方可在合同中明确约定安全生产责任条款，要求承租人承担因安全生产事故造成的一切损失和法律责任。
3.资产损失风险
为了保证在租赁期间的租赁标的物的安全，可以在合同中要求承租人购买财产损失险，降低发生意外造成的财产损失风险。
4、租赁期满资产归还风险
租赁期满后，承租人应将设备按照原状归还出租人，但可能出现设备损坏、丢失或承租人因不可预见的原因拒不归还等情况。在租赁合同中明确设备的归还条件和验收标准。若承租人未能按时归还或设备存在损坏等问题，要求承租人承担相应的法律责任和赔偿责任。
(三)国有企业资产出租风险的部分对策
当前，我国大部分国有企业都没有专门针对资产租赁制定相关的管理制度，也没有设立专职部门负责国有资产的出租管理，而是将其职能分别交给后勤保障部门承担，以至于在实际租赁过程中，对资产的管理不到位。承租人的选择、租赁价格的制度、租赁审批程序等方方面面都存在着不规范性，以至于在实际租赁时，没有严格的制度来把控，这将提高国有企业的租赁风险。故此，国有企业应当建立健全内部的国有资产租赁制度，根据相关法律法规，结合国有企业的实际运营情况，制定相关资产租赁管理条例，并对其不断完善，明确租赁范围。且国有企业内不同部门在资产租赁环节中，要发挥出各自的优势，履行各自职责，充分做好审批流程、租金收取、履行出租人义务与权利等多方面工作，为资产租赁管理提供良好的制度支持，规范国有企业资产租赁的一系列行为。
此外，除了建立健全科学规范的国企物业出租管理体制机制，规范资产出租管理环境也是重要先导条件。各国有大中型企业应建立专职机构，履行特定职责，开展制度建设、物业评估、签订服务合同、更新物业信息台账、管理监督等职能，明确国有企业为资产出租管理第一责任人，并及时分解出租管理的工作任务，与员工绩效考核工作挂钩，积极开展考核结果运用。同时，对承租户的规范管理要双管齐下，从日常社会综合治理、消防安全、卫生防疫、租金水电的及时缴纳、规范承租户的日常经营性行为，督促承租户对国有资产的适当维护检查。严格落实国有资产出租管理的有关制度，防范可预见性风险[5]。
参考文献
[1]雪晶、侯丹、王旻烜、等：《世界生物质能产业与技术发展现状及趋势研究》，载《石油科技论坛》2020年第3期，第25-35页。
[2]《国家发展改革委关于完善农林生物质发电价格政策的通知》，发改价格〔2010〕1579号，2010年7月18日印发。
[3]杨世华、易伟、许晓斌、等：《生物质发电技术及发展方向》，载《绿色中国》2025年第5期，第167-169页。
[4]乔凯、傅杰、周峰、等：《国内外生物航煤产业回顾与展望》，载《生物工程学报》2016年第10期，第1309-1321页。
[5]古咏梅：《国有企业资产出租问题与对策》，载《合作经济与科技》2021年第16期，第122-123页。