一、摘要

　　前不久，作者撰写了一篇题为《国有生物质电厂整体出租的合法性与风险分析》，本篇文件可以作为前篇文章的姊妹篇对照阅读，对于目前限于困境的国有生物质电厂的经营方案，提供一点思路。

　　委托经营是指将经营效益欠佳的国有企业委托给具备较强经营管理能力的中外法人进行有偿经营，由受托方承担资产经营风险，进而形成新型企业经营管理主体的行为^[1]。国有企业委托经营作为国有企业改革的实践产物，现有法律法规尚未对其作出明确定义。学界普遍认为，其是指国有企业资产所有者通过契约形式，在一定条件和期限内将企业整体或部分资产的经营权、处置权委托给其他法人或个人管理的行为。这一模式既有助于激活被委托企业的经营活力，也能为受托法人创造经济效益，且常因生产力要素重组与产品结构调整而迅速显现成效，但仍需进一步规范与完善。

　　本文基于《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国企业国有资产法》等现行法律法规，结合委托经营实务，从主体合法性、合同效力、潜在风险及合规建议等维度展开系统性分析，旨在为国有生物质电厂委托经营的规范化操作提供法律参考，切实保障国有生物质电厂经营的合法性与安全性。

　　二、我国国有资产委托经营政策的变迁梳理

　　我国国有资产委托经营政策伴随着经济体制改革不断发展演进，旨在优化国有资产配置、提高运营效率、保障国有资产保值增值。这一过程与国家经济发展战略、法律法规完善紧密相连，大致经历了以下几个重要阶段：

　　(一)初步探索阶段(改革开放初期-20世纪90年代末)

　　改革开放初期，我国经济体制逐步从计划经济向市场经济转型，国有企业改革成为经济体制改革的中心环节。为激发国有企业活力，提高生产效率，部分国有企业开始尝试将部分经营权委托给其他主体。但这一时期，委托运营尚处于自发、分散的探索阶段，缺乏统一的政策法规指导。

　　随着国有企业改革的推进，1988年《全民所有制工业企业法》颁布，明确了企业的经营权，为国有资产委托运营提供了一定的法律基础，企业在一定范围内有了自主经营的权利，使得委托运营具备了实施的前提条件。不过，在实践中，委托运营的方式和范围较为有限，主要集中在一些小型国有企业或企业的部分业务领域，以承包经营、租赁经营等形式呈现，目的在于打破传统体制束缚，引入市场机制。

　　1996年,国家经济贸易委员会在发布的《关于放开搞活国有小型企业的意见》(国经贸企〔1996〕491号)成为了国有企业委托经营(也称国有企业托管)的起源，其中第四条第八款明确，国有企业可将管理混乱、经营不善的小企业委托给实力较强的优势企业经营管理^[2]。1995年，私营企业佳木斯利华仪器厂先后受托经营了处停产状态的国有企业，经过一年多的委托经营,两家国有企业都呈现出了生机,为国有企业闯出了一条成功之路^[3]。

　　(二)规范发展阶段(21世纪初-2010年代中期)

　　进入 21世纪，社会主义市场经济体制逐步完善，国有资产管理体制改革加速推进。2003年，国务院国有资产监督管理委员会成立，地方国资委也相继组建，标志着国有资产出资人制度初步建立，国有资产委托运营开始走向规范化、制度化。

　　2008年《中华人民共和国企业国有资产法》出台，该法对国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司的重大事项决策，包括资产转让、对外投资等进行规范 ，明确规定国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则，依法进行资产评估和信息披露。这为国有资产委托运营中的资产处置、交易程序等提供了基本法律遵循，确保委托运营在合法合规的框架内进行。

　　在这一阶段，相关部门出台了一系列配套政策。例如，国务院国资委发布的《企业国有产权转让管理暂行办法》，对企业国有产权转让的程序、方式、审批等作出详细规定，规范了国有资产委托运营中涉及的产权变动行为;《企业国有资产评估管理暂行办法》明确了应当进行资产评估的具体情形，要求国有资产在整体或部分转让重大资产等情况下必须进行评估，为合理确定委托运营资产价值提供了依据，有效防范国有资产流失。

　　(三)深化改革阶段(2010年至今)

　　随着经济发展进入新常态，国有企业面临着新的机遇与挑战，国有资产委托运营也进入深化改革阶段。国家大力推动混合所有制改革、国企瘦身健体等改革举措，国有资产委托运营在方式、范围和深度上都有了新的变化。

　　在政策引导方面，《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》将国有企业分为商业类和公益类，根据不同类型企业的特点和发展目标，实施差异化的委托运营策略。对于商业类国有企业，更加注重市场竞争力和经济效益，鼓励通过委托运营引入战略投资者、先进管理经验和技术;公益类国有企业则更强调保障社会公共服务，委托运营需兼顾社会效益和成本控制。

　　同时，在国资监管不断强化的背景下，对国有资产委托运营的监管更加严格和精细化。国务院国资委陆续出台多项政策，加强对国有企业境外投资、融资担保等重点领域的监管，防止国有资产流失。例如，要求国有企业建立健全风险防控体系，在委托运营中充分评估市场风险、法律风险等，加强对受托方的资质审查和运营过程的监督管理。

　　此外，国家鼓励国有企业在委托运营中探索创新，运用市场化手段提升国有资产运营效率。如在一些地方试点开展国有资本投资、运营公司改革，通过授权经营，将部分国有资产委托给专业的投资运营公司管理，实现国有资本的优化配置和价值创造。

　　我国国有资产委托运营政策在不同阶段紧密结合经济发展需求和改革方向，不断调整完善。从初步探索到规范发展，再到深化改革，政策法规逐步健全，监管机制日益完善，推动国有资产委托运营朝着更加科学、高效、规范的方向发展，为国有经济的持续健康发展提供有力支撑。

　　三、法律规定

　　四、案例分析

　　案例一：陈某与天津市塘沽城建拆迁有限公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷

　　案号：(2022)津0116民初35568号

　　案情回顾：

　　被告天津市塘沽城建拆迁有限公司系受政府及国有企业委托实施拆迁工作的主体，其与原告陈某签订《协议书》约定拆迁补偿事宜，原告履行搬迁义务后，被告以“未收到委托方资金”及“原告未开具发票”为由拒付补偿款11,390,633元。被告抗辩称其拆迁工作受委托开展，补偿款来源于新城镇人民政府和中建新塘 (天津) 投资发展有限公司，自身无独立支付能力。

　　裁判要点：

　　法院认定《协议书》合法有效，被告作为合同主体需独立履行付款义务，开具发票属从合同义务，不得对抗主债务履行;虽被告受委托实施拆迁，但其与原告签订合同的行为构成独立民事法律关系，委托方未拨款不能成为拒付理由。该裁判体现了委托经营中的合同相对性原则，受托人以自身名义签订合同的，需独立承担履约责任，委托方与受托人之间的内部关系不得对抗合同相对方。

　　案例二：抚顺矿业集团有限责任公司与抚顺山河预拌混凝土有限公司、抚顺矿业集团有限责任公司水泥厂买卖合同纠纷

　　案号：(2022)辽04民终2302号

　　基本案情：

　　抚顺矿业集团有限责任公司水泥厂(国有企业分支机构)与山河公司签订水泥买卖合同，约定以房屋及商业汇票抵顶货款，后因水泥厂未交货引发争议。矿业集团公司上诉主张合同系水泥厂销售人员个人行为，且国有企业委托私人单位收款不合交易习惯。二审查明，合同加盖水泥厂公章且印章真实，销售人员白宏生系水泥厂员工，山河公司有理由相信其代表水泥厂签约。

　　裁判要点：

　　法院认定水泥厂作为国有企业分支机构，其经营行为视为矿业集团公司的行为，国有企业需对分支机构的委托经营行为承担法律责任;即便内部程序存在瑕疵，如未按内部规定签约，也不得对抗善意第三人。该案例凸显了国有企业委托经营中表见代理与主体责任规则，分支机构以国有企业名义对外经营的，国有企业需承担连带责任，且内部管理漏洞不得作为免责事由。

　　五、解读

　　(一)国有生物质电厂委托经营模式的合法性与优势

　　在现行法律框架下，国有生物质电厂委托经营模式具有明确的合法性基础。首先，从法律层面来看，国有企业作为具有独立法人资格的主体，依法享有经营自主权，只要其委托经营行为符合相关法律法规和国有企业的内部规定，就是合法有效的。例如，委托经营需遵循国家关于国有企业管理的一系列规定，确保委托经营的程序合法，包括委托合同的签订、审批等环节都应严格按照规定执行，以保障国有资产的安全、完整和保值增值，维护国家利益。

　　同时，《民法典》等相关法律对合同的订立、履行等方面作出了详细规定，为国有生物质电厂委托经营合同提供了基本的法律依据和保障。只要委托经营合同的内容不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗，合同双方的权利义务明确，就具有法律效力，受到法律的保护。

　　此外，对于国有资产的管理，虽然有相关部门规章对国有资产出租等行为提出了一些要求，如《企业国有资产评估管理暂行办法》规定租赁给非国有单位时 “应当评估”，但这些规定更多是从国资监管内部程序的角度出发，旨在防范国有资产流失。即便国有企业在委托经营过程中未严格履行某些程序，也并不直接导致委托经营合同无效，只是可能引发国资监管问责等内部管理问题。这进一步说明了国有生物质电厂委托经营模式在法律上的可行性和灵活性，只要在实践中不断完善相关程序和制度，就能更好地确保其合法性。

　　委托经营模式能够引入专业的运营团队，这些团队在生物质电厂的运营管理方面具备丰富的经验和先进的技术手段。他们可以熟练地进行运行巡查、设备维护、故障处理等日常生产运营工作，确保电厂的稳定运行和高效产出。例如，专业团队能够凭借敏锐的观察力和丰富的经验及时检测设备运行状况，提前预防故障的发生;在遇到故障时，也能迅速响应并采取有效的解决措施，最大限度地减少停机时间，保障电厂的正常发电，从而提高项目的整体运营效率。

　　国有生物质电厂委托经营模式的优势在于以下三点：

　　其一，通过专业的燃料采购和管理，委托经营模式能够有效降低燃料的采购成本和管理费用。专业运营团队熟悉生物质燃料市场，能够根据电厂的实际需求制定合理的燃料采购计划，在保证燃料质量的前提下，以更优惠的价格采购燃料。同时，他们还能运用先进的燃料加工技术，提高燃料的利用效率和燃烧效果，减少燃料的浪费，从而降低项目的整体运营成本，提高电厂的经济效益。

　　其二，将部分运营风险、安全管理风险转移给专业的运营团队，是委托经营模式的又一重要优势。专业运营团队在长期的运营过程中，积累了丰富的风险管理经验，能够更好地应对各种潜在风险。例如，在安全生产管理方面，他们能够制定完善的安全生产制度并严格监督执行，降低安全事故发生的概率;在市场风险应对上，也能凭借对市场的敏锐洞察力和灵活的运营策略，减少市场波动对电厂运营的影响，保障电厂的稳定发展，降低项目方的整体风险水平。

　　其三，专业的运营团队通常能够及时掌握行业内的最新技术和动态，为电厂的技术更新和升级提供有力支持。他们可以根据电厂的实际情况，提出合理的技术改造方案，引入先进的设备和技术，提高电厂的生产效率和能源利用效率，增强电厂的市场竞争力。同时，技术的更新与升级也有助于电厂更好地满足环保要求，实现可持续发展。

　　(二)委托运营主体的合法性分析

　　首先，委托运营方应当是依法设立的国有企业，具备独立法人资格，依据《民法典》第57条、《公司法》第3条之规定，有权自主决定经营权委托事项，委托运营的行为符合意思自治原则，且不违反法律强制性规定。

　　此外，受委托方需满足生物质电厂的资质要求：应具有独立的法人资格，具备相应的民事权利能力和行为能力，能够独立承担民事责任，这是签订委托运营协议的前提条件。同时，其登记的经营范围必须包含生物质发电等相关运营内容，且在生物质发电领域具备相应的专业资质，以保证运营活动的合法性和规范性。为避免国有资产的流失，还需严格审查该生物质电厂是否存在司法风险，信用状况是否良好，以及是否具备良好的合同履行能力和信誉。

　　(三)签约主体的权限划分与法律后果

　　在委托运营中，签约主体的权限划分直接影响法律责任认定：

　　1、授权范围内的行为：若委托运营合同明确授权受托人以委托方名义实施特定民事法律行为，该行为属于显名代理，法律后果由委托方承担。但委托方有权依据协议向因过错导致损失的受托人追偿。

　　2、授权范围外的行为：若受托人未经授权擅自以委托方名义签约，属于无权代理，合同效力待定。根据《民法典》第 171 条，若委托方不予追认，行为后果由受托人自行承担;若因委托方公章管理等漏洞导致相对人有理由相信存在代理权，可能构成表见代理，委托方需承担合同责任，但有权向受托人追偿。

　　3、受托人自身签约行为：受托人以自身名义签订的劳动合同、设备租赁等合同，属于内部事务，由受托人独立承担责任，与委托方无关。

　　(四)债权债务与法律责任的承担约定

　　委托运营协议中常约定，受托方承担运营过程中产生的债权债务及法律纠纷，该约定对协议各方具有合同约束力。但需注意：

　　1、对外法律责任：委托方作为企业法人，仍可能因受托人以其名义实施的行为承担法律责任(如合同履行、侵权赔偿等)。协议中关于 “受托方承担责任” 的约定属于内部追偿条款，不能对抗善意第三人，委托方承担债务后可依据协议向受托人追偿。

　　2、第三方责任约定：若协议涉及第三方协调义务，该义务属于行政或合同约定范畴，不构成法律上的连带责任，亦不影响委托方与受托人之间的民事责任划分。

　　六、思考

　　(一)“国企挂靠”的风险

　　根据《关于开展民企挂靠国资问题综合整治专项行动的通知》《中华人民共和国企业国有资产法》，国有独资企业的重大事项需由履行出资人职责的机构决定。若委托运营中委托方未实质参与管理(如不派驻人员、不监督财务)，可能被认定为“国企挂靠”，导致协议无效，相关责任人面临行政处分甚至刑事责任，并可能引发国有资产流失。

　　建议：在委托运营协议中应明确委托方的监督权限和职责，禁止受托方利用委托方名义从事非授权活动，尤其禁止以国企名义对外融资、担保或签署超出委托范围的合同。委托方应向运营项目派驻监督人员，参与重要决策和日常运营监督。

　　(二)表见代理的防范

　　委托运营协议若未明确受托人日常签约权限，可能因约定模糊引发表见代理风险。例如，受托人擅自使用公章签订合同，可能因委托方内部管理漏洞被认定为有效代理。

　　建议：协议中可补充“受托人可在单笔金额不超过 [X] 元的范围内，以委托方名义签订日常经营性小额合同，但需于签约后 [X] 个工作日内报委托方备案”，平衡运营效率与合规要求。同时明确“受托人使用委托方公章签订合同，须提交书面授权书及合同文本，经委托方审批盖章后方为有效;受托人对外签订合同需要向委托人申请盖章，未经审批的合同，委托方有权不予认可，责任由受托人承担”。

　　(三)程序合规性要求

　　根据《企业国有资产交易监督管理办法》、《中华人民共和国企业国有资产法》，涉及国有资产经营权让渡的委托运营，需履行内部决策、评估等程序，避免因程序瑕疵导致协议效力问题。

　　建议：在协议中明确“本委托运营事项已履行完毕委托方内部决策程序及上级单位审批手续，具备合法授权”，并将程序合规性作为协议生效的前提条件。同时，建议结合法规政策，进一步明确委托经营的定性、受托方资质、操作程序及监督机制，推动国有资产委托运营规范化发展。

　　(四)委托经营与承包经营的区别

　　委托经营是以甲方名义收费、经营，乙方负责实际经营，甲方向乙方支付费用，应该理解为服务类合同的一种，乙方赚的就是服务费用。提成模式再进一步，虽然以甲方名义收费、经营，如果控制权和收益都主要归乙方所有，其实就接近承包经营类合同了。^[4] 国有企业承包经营是指在不改变企业所有权属的情况下，按照所有权与经营权相分离的原则，将企业整体业务或部分业务发包给承包人，由承包人负责企业的日常经营管理，并承担经营风险，承包人向发包人支付约定承包费的一种经营方式。^[5]

　　委托运营与承包经营在法律性质上存在根本差异，委托运营基于委托合同形成委托代理关系，受托人以委托人名义或自身名义处理事务，法律后果通常由委托人承担，例如政府将公办养老机构委托给企业管理时，资产权属仍归政府所有;而承包经营基于承包合同形成独立合同关系，承包人在承包范围内以自己名义开展经营活动并独立承担法律责任，如企业将食堂承包给餐饮公司后，承包人需自行处理经营中的债权债务。

　　委托运营中，受托人一般不承担经营风险，仅收取固定服务费用，委托人对委托事务结果最终负责，若受托人因过错导致损失需承担赔偿责任;承包经营则由承包人自行承担市场波动、亏损等经营风险，独立承担债务、安全事故等法律责任，如建筑公司承包工程后需自行承担工程延期的违约责任。委托运营的受托人需严格按照委托人指示和合同约定行事，重大决策需委托人批准，自主权相对有限，如酒店管理公司需遵循业主制定的服务标准;承包经营的承包人在合同范围内享有高度自主权，可自主决定经营策略、人员管理等事项，发包人仅保留监督权，不直接干预具体经营，如食堂承包人可自主调整菜品和定价。

　　收益分配方式体现了两者的利益关系差异，委托运营中受托人通常收取固定服务费或管理费，与经营成果无直接关联，经营收益全部归委托人所有，如物流企业按仓储面积向仓储公司支付费用;承包经营中，承包人需向发包人支付固定承包费或按利润分成，剩余收益归自身所有，若亏损则自行承担，如农村土地承包人支付承包金后可自主支配农产品收益。

　　此外，委托运营适用于需专业管理能力但所有权不宜转移的场景，如政府公共服务(养老机构、公共设施)、企业非核心业务外包(物流仓储、IT 服务)，典型案例如汽车制造商委托零部件厂商生产配件;承包经营适用于需激发经营活力、明确责任边界的场景，如农业土地承包、小型企业经营、工程建设项目，典型案例如学校食堂承包给餐饮公司。

　　参考文献

　　[1] 参见郑育林：《国企委托经营意见》，载《交通企业管理》1999年第10期，第37页。

　　[2] 参见《关于国有企业托管经营，受托方变更托管企业组织形式的可行性与相关法律风险》，载微信公众号“叶律笔记”，2023年8月28日。

　　[3] 殷雅平、许文、王振岳：《国有企业委托经营的成功模式——一户私有企业受托经营两户国有企业的调查》，载《工业技术经济》1998年第2期，第48-51页。

　　[4] 《「承包经营/委托经营/租赁经营/联营」4类合同，如何选择适用?》，载微信公众号“法天使”，2024年11月11日。

　　[5] 《国有企业出租和承包法律问题浅析》，载微信公众号“文丰律师”，2025年4月15日。