行政处罚追诉时效在《行政处罚法》已有原则规定，为何还会存在执行问题，让人匪夷所思。其实，行政处罚领域包罗万象，且行政处罚追诉时效，不单是行政相对人与行政部门之间较为常见的争议，更涉及立法、执法、司法和守法之间的平衡，在实务中非常重要。但实践中对行政处罚追诉时效中的连续性、持续性违法行为的认定标准极不统一，可以说在一定程度上引起不必要的争议，对法律制度的落实亦有一定减损，法律定分止争功能受到削弱。行政处罚追诉时效在欺诈发行案件中同样存在。如何构建更加合理、合法的行政处罚追诉时效制度，是摆在我们面前的一项紧迫任务。本文以欺诈发行证券案件当事人对行政处罚追诉时效争议为例，对其产生成因进行分析，从多个角度认定行政处罚时效的计算标准，进而对落实我国行政处罚追诉时效提出相应建议。
引 言
行政处罚追诉时效与成千上万的案件密切相关。随着近年来欺诈发行证券案件的增多，以欺诈发行证券为例，研究行政处罚追诉时效更有其理论价值和现实意义，主要体现在：
1、这项制度本身很重要
这项制度对于维护法律秩序稳定性，提升行政效率，保护公民合法权益关系重大。
2、扩大对行政处罚追诉时效认同的最大公约数
实践中对行政处罚追诉时效的争议很大。经检索证券监管部门有关欺诈发行的处罚案例，当事人一般都会提出欺诈发行已经超过行政处罚时效，但一般均被证券监管部门驳回。出现此种情形主要是因为当事人认为欺诈发行距离调查处罚时已经很久，按照《行政处罚法》两年的处罚时效，超过处罚时效的理由亦有一定道理。
3、纠正实践中的执行偏差
对行政处罚追诉时效容易认定错误。在认定欺诈发行证券时，容易将违法行为等同于违法状态的延续。因而，在计算行政处罚追诉时效时有可能将本已超过行政处罚追诉追诉时效的行为认定为未超过行政处罚追诉时效。
一、欺诈发行证券的行政处罚追诉时效争议案例
由于近些年查处的欺诈发行证券案件，案发时间往往超过2年。因此，在这类案件的听证中，当事人往往会提出已超过行政处罚追诉时效的问题，但基本均被听证单位驳回。以下仅举两例予以说明。
1、欣泰电气
2011年11月，欣泰电气向中国证监会提交首次公开发行股票并在创业板上市(以下简称IPO)申请，2012年7月3日通过创业板发行审核委员会审核。2014年1月3日，欣泰电气取得中国证监会《关于核准丹东欣泰电气股份有限公司首次公开发行股票并在创业板上市的批复》。
为实现发行上市目的，欣泰电气在向中国证监会报送的IPO申请文件中相关财务数据存在虚假记载。截至2011年12月31日，虚减应收账款10,156万元，少计提坏账准备659万元;虚增经营活动产生的现金流净额10,156万元。截至2012年12月31日，虚减应收账款12,062万元，虚减其他应收款3,384万元，少计提坏账726万元;虚增经营活动产生的现金流净额5,290万元。截至2013年6月30日，虚减应收账款15,840万元，虚减其他应收款5,324万元，少计提坏账准备313万元;虚增应付账款2,421万元;虚减预付账款500万元;虚增货币资金21,232万元，虚增经营活动产生的现金流净额8,638万元。
当事人在听证时提出：欣泰电气虚构收回应收账款的行为发生在2011年12月至2013年6月，已超出《行政处罚法》规定的两年追责期限。
证监会回复称：欣泰电气于2014年1月取得我会《关于核准丹东欣泰电气股份有限公司首次公开发行股票并在创业板上市的批复》，我会于2015年5月对欣泰电气进行现场检查时发现欣泰电气违法行为，距2014年1月尚未超过两年，不存在超出法定追责期限的问题。
2、乐视网
经证监会调查，乐视网2007年虚增收入939.95万元，虚增利润870.23万元(虚增利润占当期披露利润总额的59.27%，下同);2008年虚增收入4,615.52万元，虚增利润4,308.25万元(136.00%);2009年虚增收入9,375.76万元，虚增利润8,883.18万元(186.22%);2020年乐视网上市。
证监会认定：本案中，IPO阶段欺诈发行因超过处罚时效，不再予以处罚。
二、出现争议问题成因
出现上述争议问题的成因很多，主要包括：
(一)法律规定不明确
1、《行政处罚法》
《行政处罚法》第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
上述“有连续或者继续状态”的违法行为如何把握，实务中争议较大。
2、《证券法》
经搜索，《证券法》未对行政处罚时效作出具体规定。
(二)司法解释或超出法律条文范围
最高人民法院行政审判庭(1997)法行字第26号、中华人民共和国最高人民法院函 (1997)法行字第26号内容如下：
国土资源部：
你部(原国家土地管理局)[1997]国土[法]字第135号《关于如何计算土地违法行为追诉时效的请示》收悉。经研究并征求全国人大法工委的意见，答复如下：对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算;破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。
在上述司法解释中，最高人民法院认为“对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态”，显然超出现行《行政处罚法》第三十六条第二款(原《行政处罚法》第二十九条第二款)“违法行为有连续或者继续状态的，从违法行为终了之日起计算”法条的本来含义。
(三)错误理解欺诈发行证券行为发行时点
比如，欣泰电气的《处罚决定书》将欣泰电气2014年1月取得证监会《关于核准丹东欣泰电气股份有限公司首次公开发行股票并在创业板上市的批复》作为计算处罚时效的起点，而将证监会2015年5月对欣泰电气进行现场检查时发现欣泰电气违法行为作为处罚时效的终点。经查询证监会网站，欣泰电气向公众发布招股说明书日期为2012年6月7日，此时即构成欺诈发行，距证监会2015年5月对欣泰电气进行现场检查已超过两年，依法似乎应认定为超过处罚时效。
(四)错误理解欺诈发行证券行为性质
欺诈发行证券行为包括在公告的证券发行文件中隐瞒重要事实或者编造重大虚假内容。显然，欺诈发行证券行为是连续性行政违法行为，还是持续性行政违法行为，还是即时性违法行为?即行为性质是什么，对计算行政处罚追诉时效有不同的计算方法。比如，泽达易盛《天津证监局行政处罚决定书》(〔2024〕1号)认为：……这些行为都是当事人欺诈发行行为的组成部分。当事人的持续性违法行为跨越新旧法,按照法律适用的基本原则,应当适用新法一并进行处罚。由此可见，监管部门认定欺诈发行行为是持续性行政违法行为。按照《行政处罚法》规定，行政处罚追诉时效应从行为终了之日计算(即泽达易盛2020年6月23日在科创板上市)。
三、欺诈发行证券行政处罚追诉时效的计算标准
欺诈发行证券行政处罚追诉时效的计算标准，即从欺诈发行证券起算点到证券监管部门对当事人违法行为发现(通常指进行调查、检查)的时间区间，如在两年内，则予以行政处罚，否则不再给予行政处罚。由于欺诈发行证券中涉及的行为种类繁多，到底以哪一项行为作为计算欺诈发行证券的起算点呢?这既需要明晰欺诈发行证券的行为性质，又需要抓住欺诈发行证券侵害的法益，还要参考其他行政执法领域的有益做法，才能从根本上准确认定欺诈发行行政处罚追诉时效的计算标准。
(一)厘清持续性、连续性和即时性违法行为的概念
《行政处罚法》第三十六条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚;涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
显然，《行政处罚法》并未给出连续或者继续状态的违法行为的定义。
根据国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函(国法函〔2005〕442号)，违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。比如，在信息披露违法中，上市公司每年都对年报进行财务造假，则相关年份的年报披露行为都属于违法行为的连续状态。
持续性行政违法行为，有关权威部门并未给出解释。我们认为是指违法行为在时间上呈现出持续实施、没有间断的特点。比如，没有取得证券监管部门颁发的融资融券业务牌照，即从事配资业务，即属于持续性行政违法行为。
即时性违法行为在实践中较为常见，通常表现为在较短时间内违反行政法规范的行为，比如某某从事内幕交易，其买入某股票即为即时性行政违法行为，此时行政处罚追诉时效起算点即为其买入某股票时间。
(二)欺诈发行证券行为是连续性、持续性还是即时性违法行为?
欺诈发行证券只是单一的行为，不是多个连续行为的集合，因而我们简单判断其不是连续性违法行为。那么欺诈发行证券是不是持续性违法行为?
欺诈发行证券有很多准备行为，比如公司内部商议、聘请中介机构进场，按照监管部门要求及公司情况，发布多个版本招股说明书，对监管部门问询事项进行回复，这些行为有条不紊地紧密衔接起来。乍一看，这些行为非常类似于持续性违法行为。但是，欺诈发行证券也不是持续性违法行为。我们看这些行为性质，要透过现象看本质，而非纠缠于表面形式。决定欺诈发行证券行为性质的，主要就看是否侵害了所保护的法益。欺诈发行证券行为侵害的法益有多种，从其招股说明书向公众进行披露，即侵害了投资者合法权益，同时欺骗了监管部门，因而也侵害了正常的监管秩序。此时，以其发布招股说明书作为欺诈发行证券的起算点合乎情理，此时满足侵害法益的前提条件，欺诈发行证券行为已经构成。至于后续欺诈发行证券获得监管部门的批准，乃至顺利发行上市，则只是侵害法益的程度更进一步了。以发布招股说明书作为认定欺诈发行证券的起算点，符合即时性违法行为要件。因此，欺诈发行证券行为不是连续性违法行为，也不是持续性违法行为，而是即时性违法行为。
(三)参考其他行政执法部门的做法
有的行政部门设立时间较长，有必要借鉴这类行政部门的执法经验，包括对行政处罚追诉时效的认定。比如，(2024)沪03行终94号《二审行政判决书》中，一审法院认为：某某公司自2013年至2019年间，具有连续通过个人账户收取营业款项，逃避税款缴纳的违法行为，该违法行为处于连续状态。依照《税收征管法》第八十六条之规定，违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。市税务稽查一局于2022年2月23日立案查处某某公司，尚未超过处罚时效，符合法律规定。二审法院亦认可一审法院观点。
再如，(2023)鲁0614行初70号《一审行政判决书》中法院认为：关于被告作出案涉行政处罚是否超过处罚时效问题。根据《中华人民共和国税收征收管理办法》第八十六条规定，违反税收法律、行政法规应当给予行政处罚的行为，在五年内未被发现的，不再给予行政处罚。《中华人民共和国企业所得税法》第五十三条第一款规定，企业所得税按纳税年度计算。纳税年度自公历1月1日起至12月31日止。第五十四条第三款规定，企业应当自年度终了之日起五个月内，向税务机关报送年度企业所得税纳税申报表，并汇算清缴，结清应缴应退税款。根据上述法律规定，2016年企业所得税年度汇算清缴期为2017年1月1日至2017年5月31日，被告于2021年10月26日立案审查，未超过五年的处罚时效。对原告主张被告作出行政处罚超过处罚时效的意见，本院不予支持。
上述税务部门对行政处罚追诉时效的计算，应当说是较为清晰的，即行政处罚追诉时效的起算点是哪天，发现日又是哪天，是否超过行政处罚追诉时效，一目了然，令人口服心服。
四、对实施行政处罚追诉时效的相关建议
上述问题出现的原因之一就在于《行政处罚法》粗线条规定，导致行政执法实践与法律规定脱节，不得已以零星的司法解释、行政机关复函进行修补，很可能会引发不必要的争议。为维护法律的稳定性，提升对法律的遵从度，提出以下建议：
(一)统一连续性、持续性和即时性违法行为定义
违法行为的连续性，原国务院法制办已作出定义。对其他形态的违法行为，建议相关部门给出定义，尽量从源头上避免执法不统一的发生。
(二)统一行政处罚追诉时效计算口径
实践中，追诉时效的起算点和发现时点，各不相同：比如税务部门企业所得税年度汇算清缴期为第2年1月1日至5月31日，执行起来就较为便利，值得其他行政部门借鉴。建议总结执法中的有益经验，在其他行政部门进行推广。
(三)合理调整执法成效的标准
法律一经制定，就必须遵守。然而法律的应用场景千差万别，为此行政部门做了一些有益创新，如首违不罚，处罚金额表格化，为日后数字化裁判打好基础;行政部门也调整了执法实务中不尽合理的现象，如小案大罚。习近平总书记提出：执法的最好效果就是让人心服口服。坚持以法为据、以理服人、以情感人。建议合理调整执法成效的标准，真正做到严格规范公正文明执法。
(四)进一步用足用好监管资源
目前，证券监管部门案件数量较多，人员较少。如果在早期阶段，即对这类案件进行区别对待，差异化处理，经查实确实存在超过行政处罚追诉时效情形，即可终止案件调查，将主要精力放在其他重大案件的调查、处罚上。
(五)修改《行政处罚法》关于行政处罚追诉时效的规定
行政处罚追诉时效涉及的法律关系稳定、行政效率提升和公民合法权益保障等制度价值，又鉴于实践中产生的共性问题较多，为定分止争，最具有可操作性、最具有权威的措施当然是修改、充实《行政处罚法》行政处罚追诉时效的具体规定。
(六)在《证券法》中规定特殊的行政处罚处罚追诉时效
尽管《行政处罚法》有“涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年”规定，但由于证券领域涉及案件种类繁多，此类除外规定如何实施尚不明确，单靠《行政处罚法》的行政处罚追诉时效规定不能满足证券领域的执法需求。建议借鉴《税收征收管理法》规定，在《证券法》中根据案件具体情况规定不同于《行政处罚法》的行政处罚追诉时效，以使得追诉时效规定更为合理，改变行政执法实践中不必要的争议，更有利于树立证券监管部门的权威。