2025美国数字治理全景：管辖权战争与规则化武器
2025年标志着美国数据与人工智能治理范式进入一个矛盾凸显、路径分化的关键年份。通过对一系列具体立法文本、执法行动及政策辩论的梳理，可以观察到，其国内治理体系正经历一场深刻的张力测试，其国际规则输出则展现出鲜明的工具性特征。
一、联邦与州的“管辖权战争”：一场关于AI未来的核心冲突
这一年，联邦与州政府在“谁有权塑造AI规则”问题上爆发了公开且持续的对立，这绝非寻常的政策辩论，而是一场根本性的权力博弈。
●联邦的“国家竞争力”叙事与立法尝试：白宫在7月23日发布的《美国人工智能行动计划》及配套行政命令，核心逻辑是“加速创新”与“国际领导”。其目标是尽可能扫清国内监管障碍，统一技术标准(如通过NIST框架)，以保持全球产业竞争力。作为这一逻辑的激进延伸，众议院通过的《大美丽法案》(One Big Beautiful Bill Act)中一度包含“对州级人工智能立法实施为期10年暂停”的条款，意图为联邦层面的统一规则铺平道路，防止各州“各自为政”割裂市场。但该禁令不到2个月内就被参议院投票取消，允许各州制定自己的人工智能法律，如自动电话和深度伪造。这场内斗暴露了美国在AI治理上的路线分歧：联邦追求“统一市场”和“出口竞争力”，各州则强调“公民权利保护”。
●州的“公民权利堡垒”叙事与强力反弹：以国会参议员爱德华·马基为代表的势力，迅速提出《各州人工智能监管权法案》，直指白宫AI行政命令，试图切断其执行。更具代表性的是，2025年11月，由加州总检察长罗布·邦塔领导的涵盖36个州的两党总检察长联盟，联名致信国会，反对任何在《国防授权法案》中优先于州AI法律的联邦条款。他们主张，各州必须保留应对AI具体风险(如算法歧视、深度伪造侵害)的立法权。这场“管辖权战争”的结局是妥协与分裂：参议院最终取消了联邦暂停令，各州自行其是的趋势已不可逆转。
●州立法呈现实验性的立法图景，形成了错综复杂的“监管拼盘”：2025年马萨诸塞州、爱荷华州、内布拉斯加州、新罕布什尔州和特拉华州加入了美国州隐私法案立法的行列。各州立法体现了基本原则的统一，在适用监管上的个性化特点。马萨诸塞州通过赋予消费者“算法解释权”引领了算法问责的前沿，纽约州则以分层架构强化了未成年人数据保护，而特拉华、新罕布什尔等州则在适用门槛与执行机制上各有侧重。这种格局一方面催生了更严格的本地化保护标准(如普遍禁止出售敏感数据)，另一方面也因规则不一显著提升了企业的跨州合规成本与不确定性。各州正通过立法积极捍卫自身的监管主权，使美国在缺乏统一联邦隐私法的背景下，其数字治理的实际形态日益由各州的“监管实验室”共同塑造。
这场冲突暴露出美国数字治理的深层困境。联邦政府着眼于全球地缘竞争，试图以“战略弹性”和“创新速度”为名集权;而州政府则立足于本地选民关切，以“权利保护”和“风险防控”为由分权。其结果并非一方压倒另一方，而是催生了一个“两层规则体系”：联邦搭建宽泛的战略和安全框架(尤其在涉及出口管制和所谓“关注国”数据访问限制时)，而各州则填充大量具体、严格且可能相互冲突的消费者保护和算法问责细则。对于任何运营者而言，合规环境将空前复杂。
二、执法行动的“过程问责”转向与“检察官联邦主义”的崛起
2025年的执法案例清晰地表明，监管重心已从事后惩罚数据泄露的结果，转向事前追究风险治理流程的缺陷。
●HIPAA执法的“教科书式”范例：美国2025年超过10起重大的HIPAA和解案件，几乎都围绕同一个核心指控：“未能进行准确且彻底的风险分析”。例如，Concentra公司因未能及时提供患者记录访问被罚11.25万美元;Syracuse ASC因勒索软件攻击被罚25万美元，关键过失是未事先进行风险分析和及时通知;罚款仅2.5万美元的Guam Memorial Hospital，其和解根源同样是“未能进行全面风险分析”。卫生与公共服务部民权办公室(OCR)通过这些案例反复宣告：数据安全不再是可量化的“结果安全”，而是一种必须被持续证明的“流程合规”。
●州总检察长联盟-超越党派的超级执法者：文件显示，州总检察长(AG)已成为美国数字监管生态中最活跃、最跨界的力量。他们以跨党派联盟形式出现，行动范围极广：41个州AG联合敦促科技巨头约束AI聊天机器人以保护儿童;47个州和领地的AG共同施压平台打击“深度伪造色情”;20个州AG甚至联合起诉联邦政府，反对其将医疗数据转移用于移民执法。州AG联盟已成为一支不受联邦政府更迭影响、能够快速发起全国性调查和诉讼的常备力量。未来，任何被他们认为“危害美国公民数据安全或社会价值观”的数字产品(如社交APP、AI工具)，都可能瞬间面临数十个州的联合司法围剿，其杀伤力远大于单一联邦诉讼。
执法实践正在重塑企业的行为标准。“证明你已尽责”取代了 “证明你没出事”。同时，州AG联盟的常态化，使得法律执行高度政治化和议题化，企业必须应对来自地方民主议程的压力，这往往比应对技术性的联邦规章更为棘手。
三、规则构建的双重逻辑：对内保护主义与对外规则输出
美国2025年的规则构建呈现出清晰的“内外有别”的双重性。
●对内的保护主义与市场塑造：以“国家安全”和“价值观”为名的保护主义措施不断细化。例如，司法部于4月8日生效的《防止关注国或受保护人员访问美国敏感个人数据及政府相关数据的条款(最终规则)》，该规则于2025年4月8日生效，旨在“限制关注国家(包括中国、古巴、伊朗、朝鲜、俄罗斯和委内瑞拉)访问敏感的个人和政府相关数据”，并“禁止或限制涉及数据经纪和大宗人类基因组数据交易”。这是将数据流动地缘政治化的明确法律工具。在技术领域，参议院委员会提交的S.1638法案，直接提议禁止联邦承包商使用特定外国AI平台，并点名中国公司杭州Deepseek，试图通过政府采购权力“净化”供应链。这类行动的本质是以安全为由，为中国产业构筑隐性壁垒。
●对外的规则与标准输出：与此同时，美国正积极通过双边和小多边渠道，将其偏好的数据治理模式国际化。例如，与马来西亚、印度尼西亚的贸易协议中，均嵌入了支持数据跨境流动、遵循“适当保护”的条款。与阿联酋启动的“美阿人工智能加速伙伴关系”，其内容包括建设符合“美国安全标准”的AI数据中心。这不仅是商业合作，更是在关键地区提前进行基础设施标准和治理框架的“预埋”，以期塑造全球数字生态的底层架构。
这种双重性体现了美国数字战略的核心：对内，通过选择性保护来巩固自身技术和产业优势;对外，通过规则输出和联盟构建，扩展其数字治理范式的影响力，并为未来可能出现的“技术联盟”划定标准和准入条件。其国际规则倡导的“开放性”往往以其自身的安全审查和出口管制网络为边界。
美国将数据流通安全直接等同于国家安全，并将中国明确列为“系统性威胁”。其目的不仅在于保护隐私，更是为了切断中国获取美国大规模、高价值数据集的渠道，阻碍中国AI模型训练与迭代，实质是构建针对中国的“数据铁幕”。在严厉限制外国获取其“敏感个人数据”的同时，却通过CLOUD Act等法律，赋予自身全球范围调取存储在外国(包括盟国)服务器数据的权力。这种单向透明性是“规则为我所用”原则的经典体现。
四、儿童与隐私：跨越党派的政治正确与监管深化
在政治化严重的美国，儿童在线保护是罕见的、能实现快速立法与强力执法的共识领域。
●立法层面的全面加固：联邦层面，更新后的《儿童在线隐私保护法》(COPPA)规则于6月23日生效，扩大了“个人信息”的定义，并强化了对定向广告的同意要求。《TAKE IT DOWN Act》于5月成为法律，要求平台建立流程以移除未经同意的亲密图像。加州《保护青少年免受社交媒体成瘾法案》于年初生效，直接针对“成瘾性信息流”。
●州层面的接力与创新：纽约州《儿童数据保护法案》于6月20日生效，为不同年龄段未成年人设置了差异化的数据处理门槛。马萨诸塞州等州的综合隐私法，也赋予了消费者(包括青少年家长)对抗“自动化决策”的新权利。
●执法的严厉姿态：谷歌因涉嫌违反COPPA，支付3000万美元达成全国性和解，此案明确了州法可在COPPA基础上提供额外救济。联邦贸易委员会(FTC)对Workado公司AI检测工具虚假宣传的处罚，也显示了监管机构对涉及儿童和技术诚信问题的低容忍度。
儿童隐私与安全已成为数字监管的“火车头”议题，推动着监管原则(如“设计保护”、“默认隐私”)和工具(如年龄验证、内容删除机制)的快速发展。相关立法和执法实践，很可能成为未来监管其他高风险数据应用(如生物识别、情感计算)的模板。
总结
无论从数据与AI治理还是国际上的种种行径，对美国而言，“规则”本身早已成为地缘政治武器，旨在维护其技术霸权并迟滞他国数字经济发展。
对中国企业而言，在美运营环境呈现规则不确定、执法政治化、市场准入歧视化三大特征，需同时应对联邦与州法律冲突、快速演进的监管解释，以及州AG联盟的突袭式执法。在AI芯片、云计算、基础模型等领域，中国企业仍面临供应链层面的打压与排挤。
因此，在美风控必须与业务战略同步布局，通过实体隔离、风险防火墙与证据化合规实践，在复杂环境中谨慎前行。
※部分内容AI生成