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一、行政执法需严守正当程序
(一)何谓行政程序
(二)严守程序正当
(三)卷宗主义的要求
二、从卷宗中反思行政执法
(一)务必重视卷宗
(二)卷宗审查中的常见问题
1.签字不规范
2.听证程序不规范
3.法制审核程序不规范
4.集体讨论程序不规范
5.其他问题
一、行政执法需严守正当程序
(一)何谓行政程序
行政程序，主要包含四个关键词：步骤、顺序、期限、方式。[1]
所谓步骤，即行政行为过程所经历的若干阶段，且这些阶段不可或缺，比如须立案，须进行证据先予保全，须经法制审核等。
所谓顺序，即各个步骤各个阶段的先后次序，且先后次序不能颠倒，比如涉重大处罚的，要先听证，再予以法制审核，继而经集体讨论再行决策。
所谓期限，即作出或完成行政行为的时间限制，比如行政机关不能超期办案，给当事人的行权期限不能提前。
所谓方式，即行政行为采取的方法和表现形式，比如需书面的不能口头，要签的字不能不签，要现场勘查的不能不去，听证不能走过场等。
法定程序，就是法律明确规定的程序，须按照法定步骤、法定顺序、法定期限、法定方式来进行。
(二)严守程序正当
启动行政复议/行政诉讼后，复议机关/司法机关审查行政行为，重点核查五方面的内容：有无法定职权、事实是否清楚证据是否充分、法律适用是否正确、执法程序是否正当、行政决定/采取的措施是否合理。行政机关应诉抗辩，同样从职权合法、事实确凿、用法准确、程序正当、裁量合理五个维度进行主张。
程序正当是其中的一个重要维度，亦与实体正义息息相关。
实践中，无论是代理行政相对人，还是作为行政机关的法律顾问，法律有明确规定的程序要求的，一定要严格遵守。比如对于行政机关而言，作出对当事人不利的行政行为时，务必保障当事人享有陈述、申辩等正当权利——这在某种程度上，也是避免自己陷入决策误区，作出不恰当甚至不合法的行政决定。
对于重大案件，法律有特别程序规定的，比如须听证、须法制审核、须集体决策程序的，则必须采取如上方式，经历如上步骤，再做相应的决定。这里的法律，不仅是指《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》《行政复议法》等大法，还指不同的行政执法领域(如自然资源与规划、市场监管、房地产建设、应急管理、交通执法、城管执法等)对某一类执法的相关规定。
(三)卷宗主义的要求
行政诉讼的卷宗主义(又称案卷排他主义/案卷中心主义)，是行政诉讼特有的证据规则。[2]
卷宗主义内含三大要点：(1)排他性：只有行政案卷内的证据才算数，卷外证据、事后补证一律排除;(2)封闭性：行政程序一旦终结，证据就固定封存，诉讼中不能再去“找补”;(3)先取证后裁决：禁止“先定案、后取证”，防止行政擅断。
对行政机关而言，其核心要求在于：(1)只能用作出行为当时、行政程序中已收集并记入案卷的证据证明合法性;(2)诉讼中不得自行补充新证据;卷外证据、事后补证的，法院不予采纳。
卷宗主义内含了行政诉讼的举证规则：被告(行政机关)承担举证责任，对行政行为的合法性负全责，须提供作出行为的全部证据+所依据的规范性文件，即“事实+法律双重举证”，原告只承担有限的举证责任，原告举证不成立的，不免除被告的举证责任。[3]
行政行为的合法性，只能以行政程序中形成的案卷证据为准;卷外、事后证据一概不算。所以，务必重视卷宗。[4]
二、从卷宗中反思行政执法
(一)务必重视卷宗
行政执法实务中，行政处罚、行政强制是最为常用的执法类型，对应的执法案卷也最为普遍。
如果当事人对行政处罚决定、行政强制措施无异议，相应的卷宗就存放在行政机关的档案柜里。如果当事人对此不服，提出行政复议或行政诉讼，这本卷宗就将递交到复议机关或法院的案头，成为支持行政机关执法最重要的证据——当然，也会送达给申请人/原告方，成为其质疑/挑剔行政机关执法的靶子。
所以，务必要重视卷宗。行政执法卷宗是执法全过程的真实载体，既是固定案件事实、留存执法证据的重要凭证，也是检验执法程序、判定执法合法性的核心依据。卷宗质量直接反映执法水平，并影响复议、诉讼的结果。
(二)卷宗审查中的常见问题
日常办案须严谨，规范制作、细致审核卷宗，以高标准卷宗夯实执法根基。笔者在卷宗评查中，发现有如下常见问题。
1.签字不规范
(1)笔录中，只有被询问人签字，未见执法人员签字。
(2)执法人员签字前后不一致。我们曾在《立案呈批表》《违法案件处理决定呈批表》等文件中看见多个执法人员签名，显示承办人前后不一致，且未提交全部参办人员执法证件，无法证明相关人员是否具备行政执法资格。
(3)一人进行两级签字，审批程序不规范。如经办人员、执法大队负责人、分管领导分属三级，如一人包揽其中两级审批签字，或违反调查与审核相分离原则，或违反层级审核法定要求，属越权自审，丧失公正性。
(4)缺乏当事人/见证人的签字。曾有《现场勘验笔录》中未见当事人签字。在《送达回证》中未见被送达人签字。如出现当事人拒绝到场或拒绝接收文件的，应予以注明，邀请见证人见证并签字盖章，或通过留置送达并备注“拒收”。
(5)时间签署前后矛盾。曾有《登记表》中接办及转发时间明显不合理，当事人签署时间/落款时间前后不一致，以及不同文书之间签署的时间顺次错误，不符合办案逻辑等问题。
针对执法人员的签名问题，行政执法实践中，立案后应明确具体执法人员，如无特殊情况，相应的经办人员一般应负责到底。即使行政机关因故调整办案人员，最好附有调整办案人员的书面审批或说明，避免擅自变更承办人。且在卷宗中，全面提交相关执法人员的执法证件，以证明拥有相应的执法权限。根据《行政处罚法》第四十二条的规定：行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。故而，“两人执法”是行政执法的一般原则。具体到各执法领域，比如《自然资源执法监督规定》作为部门规章，在第十一条中也明确规定“自然资源执法人员依法履行执法监督职责时，应当主动出示执法证件，并且不得少于2人。”
2.听证程序不规范
听证制度是行政程序中的核心制度，它赋予受行政处罚影响的当事人为自己权益进行辩护的权利，是实现程序正义的重要举措。
《行政处罚法》第六十三条明确规定了听证适用范围，[5]第64条则规定了听证程序规则[6]。《行政强制法》无实施阶段法定听证的相关规定，实施查封/扣押/冻结等行政强制措施的，无法定听证程序，仅规定了陈述权、申辩权。涉及强制拆除/划拨/拍卖等行政强制执行的，也无强制听证，核心是催告及陈述申辩。只在《行政强制法》第十四条中规定“设定强制时的立法听证”。
听证的程序规则主要有如下几点：(1)申请听证的，告知后5日内提出，该5日指工作日，不含节假日;(2)应予听证7日前通知当事人具体时间、地点;(3)原则上应公开听证，涉密/涉个人隐私的可不公开;(4)主持人须为非本案调查人员;利害关系人可申请回避;(5)当事人可亲自参加，亦可委托代理人参加;(6)无正当理由拒不到庭/中途退庭的，视为放弃，终止听证;(7)调查人员提出事实、证据、建议;当事人予以申辩、质证;(8)制作听证笔录，并交当事人核对签字;拒签的，主持人注明。
听证笔录是作出决定的重要依据。一旦举行听证，听证笔录必须入卷。评查听证笔录中，发现有如下高频问题：
(1)程序时限有瑕疵，如申请听证超5日提出、听证通知未提前7日发出，均属于时限不符合法定要求;
(2)主体资格不合规，如主持人系本案办案人员，未执行回避;当事人一方提交的委托代理手续缺失、授权不明;
(3)当庭未明确告知回避、申辩、质证等法定权利，也未予以明确记录;
(4)仅记录问话结论，未完整记载事实陈述、证据质证、辩解意见;
(5)擅自决定不公开听证且未记录不公开的原因;涉密事项未依规封存留存;
(6)笔录中的陈述与询问笔录、书证、最终处罚认定事实相互冲突，内容前后矛盾;
(7)笔录中未写明听证时间、地点、参会人员、案由、听证核心争议要点等;
(8)笔录漏签字、代签字;发生拒签情形时，未由主持人书面注明原因;
(9)当事人无故缺席、中途退庭，未依法认定放弃听证、未书面备注终止事由;
(10)未以听证笔录作为处罚重要依据，径直抛开笔录作出处罚决定。
针对听证申请期限的问题，五日申请听证的时间是法定期限，不因当事人放弃听证而消灭。实践中，我们曾遇到案涉《行政处罚决定书》作出当日，仍处在当事人申请听证的法定权利行使期限未依法届满时。行政机关未待听证期限届满便作出处罚决定，是严重的程序违法。根据《行政处罚法》第六十三条的规定，当事人自接到听证告知书之日起五个工作日内提出，逾期不提出视为放弃听证的权利。又依据《行政处罚法》第六十四条“五日内”规定以及《民法典》关于期间起算和节假日顺延的规则。根据期间计算规则，送达当日不计入，自次日起算，依次计取5个工作日。
综上，一定要给予行政相对人5个工作日听证申请期限的规定，切不可急于一时，导致程序违法。[7]当然，也有地方立法对此作出特别规定的，比如《湖南省行政处罚听证程序规定》(2023修订，省政府令第317号)第十八条规定：当事人在规定期限内提出举行听证要求，行政机关应当组织听证。当事人明确放弃听证权利或者撤回听证要求后，在提出听证有效期内又要求听证，行政机关尚未作出行政处罚决定的，应当组织听证。
实务中，听证、法制审核、集体讨论的前后顺次是：(1)拟重大处罚→告知听证权→申请听证→组织听证制作笔录;(2)听证后/不听证→法制审核→集体讨论→负责人审批决定。
治安管理处罚中，行政拘留措施不适用听证，对此不服的，申请行政复议或提起行政诉讼。
3.法制审核程序不规范
《行政处罚法》(2021修订)第58条规定了四类必须经过法制审核的情形，[8]分别是：(1)涉重大公共利益，如重大安全、环保、市场秩序案件;(2)涉当事人/第三人重大权益，经过听证程序的，如因大额罚款、吊销证照、责令停产停业等听证案件;(3)案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的案件;(4)其他法律、法规明确要求审核的法定兜底条款。[9]
《行政强制法》虽无统一强制法审的条款规定，实务中，涉查封/扣押/冻结、强制拆除、划拨、拍卖等重大行政强制的，亦需经法制审核。[10]
法制审核应着重审查以下内容：行政执法主体和执法权限是否合法;行政执法人员是否具备执法资格;执法对象是否认定准确;案件事实是否清楚，证据是否充分确凿;行政执法程序是否合法;适用法律、法规、规章是否准确、裁量基准运用是否适当;行政执法文书是否完备、规范等。
须提请注意，初次从事法制审核的人员必须通过法律执业资格考试。在2021年修订后的《行政处罚法》施行前已经从事法制审核工作的人员，不受此限制，可继续从事法制审核工作。此外，办案人员不得兼任法制审核。
法制审核应在负责人审批决定前，听证案件听证结束后予以审核。行政负责人审批决定前必须经法制审核;未经审核或审核未通过的，不得作出处罚决定，否则视为程序重大违法，复议/诉讼中该决定可被撤销。
4.集体讨论程序不规范
《行政处罚法》第五十七条规定：对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。这里的行政机关负责人一般指行政机关领导层，非办案人员、非法制审核人员。对于应讨论未讨论的，涉程序重大违法，处罚可撤销。
《行政强制法》中无明文“集体讨论”条款，在行政执法实务中，涉重大行政强制(如强制拆除、划拨、大额冻结/查封)纳入重大执法决定，须经法制审核及负责人集体讨论。有市场监管、生态环境等部门规章中，明确重大强制参照重大处罚，须经集体讨论。
卷宗审查时，集体讨论笔录中存在常见不规范之处包括：
(1)主持人不合适。会议主持人应为执法人员之外的人员担任为宜。
(2)笔录中未明确相关案件的具体承担人及经办人;
(3)案件承办人未全面汇报案件情况(线索发现、调查笔录、相关取证、法制审核情况等)，笔录直接摘抄文书。
(4)会议签名不完备。参会人员应全部签名，不能有遗漏。集体讨论笔录尾部应附有意见表示部分，相关负责人明确签署“同意”或者“不同意”的意见。不能笼统打印“全体同意”。
(5)会议时长不合理。曾有《行政处罚案件单位负责人集体讨论笔录》显示会议时间仅半个小时，如此短的时间内，把整个案子汇报清楚都做不到，又何谈充分讨论与表态。
一般而言，案件调查终结后，提交法制审核，继而进行集体讨论，最终由负责人审批决定后制作相关文书。如需听证的，则先进行听证，再提交法制审核。
5.其他问题
卷宗评查中，还曾遇到如下扣分项：
(1)错别字、标点使用错误，语句逻辑不通顺;
(2)文书名称不规范、法律用语不规范;
(3)当事人信息核查不严谨;
(4)法条援引错误;
(5)文书格式混用，版式、页码编排混乱;
(6)文书入卷时，目录标题与对应的文书名称不一致;
(7)物证、视听资料未按规范封存归档;
(8)案卷排序错乱，未按办案流程规整装订。
卷宗作为行政执法案件相关法律文书的总汇总，上面呈现着办案全过程，承载着行政权威性。严谨是法律工作的灵魂，案卷质量与执法水平相辅相成，优质案卷是规范执法的直观体现，亦是行政争诉中胜诉的保障。
注释：
[1] 对于行政程序这一概念“四要点”的理解及实务应用，受益于聆听刘桂敏律师《行政应诉的基本要求与应诉策略》的专题讲座及办案指导。
[2]《行政诉讼法》第35条规定了禁止被告自行举证，即诉讼中，被告不得自行向原告、第三人、证人收集证据。第36条规定了，即被告可补充证据的例外，即原告/第三人在诉讼中提出行政程序中未提出的反驳理由/证据，经法院准许，被告可在一审中补充证据。第67条规定被告应在15日内提交答辩及证据;逾期视为无证据。
[3] 原告的举证责任具体包括：(1)起诉符合法定条件：证明行政行为存在、原告与行为有利害关系;(2)在起诉被告不作为的案件中，证明已向被告提出申请(被告依职权应主动履职的除外);(3)在行政赔偿/补偿案件中：证明损害事实、损失金额。
[4] 务必重视答辩时限。在行政复议中，被申请人须十日内提交答辩及证据材料(简易程序的，是五日内);在行政诉讼中，被告须被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。行政机关需主动举证证明自己的执法行为合法，否则将承担败诉风险;原告/申请人仅在特定情形下承担有限举证责任。10天/15天的举证期限规定是非常短暂且严格的——因为法律默认行政机关在作出相应行政决定时，执法卷宗就已经完备的存在了。
[5] 《行政处罚法》第63条：行政机关拟作出下列行政处罚决定，应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证：(一)较大数额罚款;(二)没收较大数额违法所得、没收较大价值非法财物;(三)降低资质等级、吊销许可证件;(四)责令停产停业、责令关闭、限制从业;(五)其他较重的行政处罚;(六)法律、法规、规章规定的其他情形。当事人不承担行政机关组织听证的费用。
[6]《行政处罚法》第64条：听证应当依照以下程序组织：(一)当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出;(二)行政机关应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点;(三)除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私依法予以保密外，听证公开举行;(四)听证由行政机关指定的非本案调查人员主持;当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避;(五)当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理;(六)当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的，视为放弃听证权利，行政机关终止听证;(七)举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证;(八)听证应当制作笔录。笔录应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者盖章。当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明。
[7](2020)闽行终291号福建省高级人民法院行政判决书明确：行政机关未待听证期限届满便作出处罚决定，程序违法。山东阳谷华通汽车运输有限公司与河北省沧县交通运输局运输管理站交通运输行政处罚纠纷上诉案[(2014)沧行终字第30号]本案由最高人民法院《人民司法*案例》2014年第16期(总第699期)收录，沧州市中院认为，河北省沧县交通运输局运输管理站告知山东阳谷华通汽车运输有限公司在收到通知书之日起三日内有要求听证的权利，在运输公司3日内不申请听证的情况下，运管站才能在3日后作出处罚决定。
[8]《行政处罚法》第五十八条：有下列情形之一，在行政机关负责人作出行政处罚的决定之前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核;未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定：(一)涉及重大公共利益的;(二)直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的;(三)案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的;(四)法律、法规规定应当进行法制审核的其他情形。行政机关中初次从事行政处罚决定法制审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。
[9] 执法实践中，常见须经法制审核的行政处罚具体包括：(1)大额罚款：个人≥1万元;单位≥10万元(各地口径不一);(2)资格罚：吊销许可证/执照、降低资质等级、责令停产停业、限制从业的;(3)人身罚：行政拘留;(4)财产罚：没收大额违法所得/非法财物(价值同大额罚款标准);(5)听证案件：所有经听证程序的处罚;(6)复杂/重大影响案件：涉众型、舆情敏感、跨区域、多法律关系案件。
[10]《行政强制法》虽无统一强制法审的条款规定，实务中，查封/扣押/冻结、强制拆除、划拨、拍卖等重大行政强制，亦需法制审核。常见法审强制措施包括：(1)查封/扣押，其中个人财物价值≥1万元;单位财物价值≥5万元;(2)冻结存款/汇款，其中个人金额≥1万元;单位金额≥5万元;(3)限制人身自由：强制传唤、强制隔离、约束醒酒等;(4)重大应急强制：紧急查封、强制征用、强制拆除。
作者简介：
王旭坤，高级联席合伙人
王旭坤律师先后毕业于中南财经政法大学、北京大学、西南政法大学，获宪法与行政法专业硕士及经济法专业博士学位。现兼任北京工业大学法学院校外导师、中国行为法学会理事、北京大学公益法律中心执委等。
曾就职于法律出版社，正编审职称。曾经“互联网+法律”短暂创业。迄今发表专业文章三十余篇，最新为《合同纠纷中的请求权基础问题》《金融监管中的行民交叉问题》《律师善用调查取证的重要性兼谈持令调取银行相关证据的注意事项》等。迄今出版专著两部，编著两部，参编四部，其中专著《中国地方政府举债权研究》为国家社会科学基金后期资助项目，最新编著《行政复议法应用一本通》《行政诉讼法及司法解释应用一本通》《治安管理处罚法应用一本通》。
王旭坤律师擅长业务领域为行政诉讼、行民交叉争议解决、政府部门及公司法律顾问、疑难民商事诉讼等。在行政诉讼领域，本人曾作为原告诉北京市某区城管委路侧停车费罚款一案，推动《北京市机动车停车条例》等相关立法修改。已处理百余起多种性质的民商事纠纷，善于运用“法律主体+法律关系”透视纠纷，理解客户核心诉求，妥善解决纷争。曾服务北京市城管执法局重点站区分局、北京工业大学、华彬投资(中国)有限公司、文昌中南房地产开发有限公司、北京茶物作美文化有限公司、香百户外(北京)科技有限公司、金乐育蕾文化艺术(北京)有限公司等客户，专业精神及敬业态度获一致好评。
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