摘要：随着我国《反垄断法》的深度修订及配套规章的密集出台，经营者集中审查制度已进入精细化、常态化、制度化的新阶段。2024年申报标准的上调与2025年处罚裁量权基准的实施，标志着我国反垄断监管在提升行政效率的同时，进一步强化了法律威慑。本文旨在系统梳理经营者集中申报的核心风险点，剖析企业在控制权认定、申报标准适用及境外并购等方面的常见误区，为企业构建高标准的经营者集中反垄断合规体系提供实务指引。

　　关键词：反垄断法，经营者集中，反垄断合规

　　一、制度背景与监管新常态

　　自2022年《反垄断法》完成首次大修以来，我国经营者集中审查制度发生了根本性变革，最显著的变化在于法律责任方面：对于应申报而未申报的“抢跑”行为，罚款上限由原先象征性的50万元大幅跃升至500万元;若交易被认定为具有或可能具有排除、限制竞争效果，罚款额度最高可达经营者上一年度销售额的10%。处罚力度的大力提升，将彻底改变企业在并购交易中的合规成本计算逻辑。

　　2025年开始正式实施的《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准(试行)》(以下简称《基准》)是我国反垄断执法透明化的重要里程碑。该《基准》彻底终结了过去罚款金额在50万元至500万元之间波动的随意性，引入了科学的量化模型。

　　根据《基准》，罚款金额的计算主要考虑以下因素：(1)基础数额：根据违法行为的性质(如完全未申报、申报后未获批即实施等)设定。(2)违法持续时间：从交易实施之日起至立案调查之日止的时间跨度。(3)配合程度：是否主动交代、是否积极提供证据、是否采取补救措施。(4)竞争影响：交易是否在相关市场产生了初步的排他效应。

　　这种量化机制意味着，企业如果选择隐瞒不报，一旦被举报或被监管机构通过大数据发现，其面临的罚款将因“违法持续时间长”和“主观恶性大”而趋向于500万元的上限。因此，比起企业在自查中发现漏报并主动投案自首，风险更低的做法是开展投资并购交易前及时进行经营者集中申报评估，并严格履行申报手续，避免遭遇反垄断调查与处罚。

　　进入2026年，反垄断监管呈现出更加鲜明的常态化特征。根据国家市场监督管理总局发布的《2025年经营者集中反垄断监管工作综述》，2025年全年审结经营者集中案件达706起，案件申报及审结数量持续增长。监管机构不仅关注大型互联网平台的存量交易清理，更将触角延伸至民生、金融、科技、媒体等关键领域。这种全方位、无死角的监管态势，要求企业必须将反垄断合规嵌入到每一项投资并购决策的基因之中。

　　除了直接的经济处罚，2026年的监管体系更加注重信用约束。违法实施经营者集中的行政处罚信息将被依法记入国家企业信用信息公示系统，并向社会公示。这种信用污点可能直接影响企业在资本市场的融资能力、参与政府招标的资格，甚至影响国有企业负责人的绩效考核与任职资格。因此，“一处违法、处处受限”的联合惩戒机制，其威慑力往往超过了罚款本身。

　　二、经营者集中申报标准

　　为了适应经济发展新形势，减轻中小企业负担，国务院于2024年1月22日公布并施行了修订后的《国务院关于经营者集中申报标准的规定》。这是自2008年以来申报标准的首次重大调整，具有里程碑意义。

　　新标准的实施，意味着监管机构将有限的行政资源集中于对市场竞争产生重大影响的大型交易。然而，企业切不可因此产生避风港错觉。

　　新规同时赋予了监管机构对未达标准但具有排除、限制竞争效果的交易进行主动调查的权力，意味着即便交易金额较小，如果涉及高集中度行业或关键技术领域，仍存在被要求申报的风险。

　　在实务中，以下三类交易最易触发主动调查：

　　1. 初创企业的扼杀式收购：大型平台企业收购具有颠覆性潜力的初创公司，即便初创公司尚无显著营收。

　　2. 高集中度行业的小鱼吃大鱼：虽然目标公司营业额未达8亿元，但其拥有核心专利、关键数据或独特的商业模式，且所在市场参与者极少。

　　3. 涉及国家安全或重大民生利益的交易：如关键矿产、核心半导体技术或基础能源设施的并购。

　　建议企业在评估时，不仅要看营业额数字，更要看交易效果。如果交易可能导致市场份额显著提升或消除重要的潜在竞争对手，即便未达标准，也应考虑通过律师与监管机构进行沟通，以规避事后被强制叫停或要求剥离资产的巨大风险。

　　三、经营者集中申报中的常见认知误区剖析

　　在长期的反垄断法律咨询与实务中，我们发现企业在面对经营者集中申报时，往往存在一些根深蒂固的误区，这些误区往往成为企业违法的诱因。

　　(一)“不控股即无需申报”的误区

　　根据《反垄断法》第二十条，经营者集中主要包括合并、通过取得股权或资产取得控制权，以及通过合同等方式取得控制权或施加决定性影响。在实务中，企业最容易陷入的误区便是将“控制权”等同于“绝对控股”，误以为只要持股比例低于50%，就不需要考虑反垄断申报。这种教条主义的理解在近年来遭遇了密集的行政处罚。

　　事实上，反垄断法意义上的“控制权”是一个高度事实化的概念。2018年颁布并持续生效的《关于经营者集中申报的指导意见》明确了评估控制权的七大维度。除了股权比例外，还需综合考量公司治理的表决机制(如是否拥有一票否决权)、董事会及监事会的组成、高级管理人员的任免权、股东间的合作关系以及其他股东的股权分布情况。

　　在近年来的执法实践中，控制权的认定呈现出明显的“实质重于形式”倾向。例如，在腾讯公司与红杉公司收购酒小二股权案中，尽管收购方持有的股份比例极低，但因其在董事会席位及核心经营决策上的影响力，仍被认定获得了控制权。这一案例警示企业，即便是在少数股权投资中，如果通过协议获得了对目标公司经营计划、财务预算、高管任免等核心事项的否决权，亦可能触发申报义务。

　　在反垄断审查中，控制权分为“单独控制权”和“共同控制权”。如果两个或多个经营者通过协议共同决定目标公司的经营策略，则构成共同控制。在合资企业的设立中，即便各方持股比例均等(如50:50)，各方通常也被认定为拥有共同控制权。此外，如果小股东拥有对公司年度预算、商业计划、重大投资等事项的否决权(Veto Rights)，这种权利往往被视为具有“决定性影响”，从而构成控制权。

　　因此，企业在进行股权比例设计时，不能只看控股与否，必须同步评估配套的协议条款是否会产生反垄断法意义上的控制权转移。

　　(二)“交易结果不垄断则无需申报”的误判

　　很多企业误混淆了实体违法与程序违法，误以为只要交易结果不垄断，就无需申报。经营者集中申报制度本质上是一种事前预防机制：只要交易达到了法定的门槛，就必须向监管机构报备，由国家权力介入评估其潜在竞争影响。

　　《反垄断法》并不禁止经营者集中，而是禁止“具有排除、限制竞争效果”的经营者集中。实践中，绝大多数申报案件(约99%以上)最终都获得了无条件批准。然而，获得批准的前提是先申报。

　　如果企业自认为交易不会导致垄断而直接实施，即便该交易事后被证明确实对竞争无害，企业仍因违反了事前申报这一法定的程序性义务而构成违法。这种抢跑行为在2025-2026年的执法中是打击的重点，罚款金额通常在百万元级别。

　　(三)境外并购交易的“治外法权”幻觉

　　随着中国企业“走出去”步伐的加快，境外并购日益增多。部分企业认为，既然交易发生在境外，目标公司也是境外实体，就不受中国《反垄断法》管辖。这是一种极其危险的误判。

　　中国《反垄断法》第二条明确确立了“效果原则”：境外的垄断行为，对境内市场竞争产生排除、限制影响的，适用本法。在经营者集中领域，只要参与集中的经营者(包括收购方和目标方)在中国境内的营业额达到了申报门槛，无论交易地点在哪里，都必须向中国国家市场监督管理总局申报。

　　以广晟香港收购澳大利亚泛澳公司案为例，尽管交易双方均为境外主体或通过境外平台操作，但因其境内营业额触发门槛且未申报，最终遭受了处罚。对于国有企业而言，其境内营业额通常由集团整体计算，这使得国企的境外并购极易触发中国申报门槛。企业在开展全球并购时，必须建立“多国申报”的合规预案，确保中国申报与欧美等地的申报同步进行。

　　(四)完成工商登记并不代表已豁免反垄断审批

　　企业往往认为，既然当地市场监管局已经核准了股权变更或颁发了新合资公司的营业执照，就说明交易已经合法。

　　然而，在我国的行政审批体系中，工商登记(现为市场主体登记)与反垄断审查属于不同的行政职能。甚至在反垄断执法中，获得营业执照或完成工商登记往往被视为“违法实施集中”的标志性证据。反垄断局在调查“抢跑”案件时，最核心的证据就是工商部门的登记记录。

　　因此，这种职能上的分离要求企业必须在投资并购流程中严格注意：在未获得国家反垄断局的批准之前，严禁前往工商部门办理登记手续，严禁委派董事、接管业务或进行任何实质性的整合活动。

　　四、企业反垄断合规体系的构建与优化建议

　　面对日益严峻的监管环境，企业尤其是大型国有企业和跨国公司，必须构建一套“全生命周期”的反垄断合规管理体系，在业务活动中从以下方面加强反垄断风险防范：

　　(一)对投资活动事先评估反垄断申报义务

　　企业在开展股权收购(含增资扩股)、资产收购、企业兼并、新设合资企业等四类商业活动时，必须事先评估是否构成经营者集中，是否产生反垄断申报法律责任，防范未经申报批准违法实施经营者集中。根据《反垄断法》第二十条，经营者集中是指：(1)经营者合并;(2)经营者通过取得股权或者资产的方式取得对其他经营者的控制权;(3)经营者通过合同等方式取得对其他经营者的控制权或者能够对其他经营者施加决定性影响。因此，只要交易后通过合同约定或人事安排等方式获得了其它企业的控制权或决定性影响，就有可能构成经营者集中，需事先评估是否产生反垄断申报义务。

　　(二)建立“三位一体”的风险识别机制

　　在合规建设方面，企业应将反垄断合规审查嵌入到投资并购的每一个环节：(1)前端卡点：在项目立项阶段，法务或合规部门应介入，初步评估交易是否构成经营者集中，并测算参与各方的营业额是否达标。(2)中端评估：在尽职调查中，重点核查目标公司的市场份额、行业集中度以及是否存在潜在的竞争敏感信息。(3)后端闭环：在交易协议(SPA)中设置“反垄断审批”作为交割的前提条件(Condition Precedent)，确保在拿到批文前无法进行工商变更或资产接管。

　　(三)落实《经营者集中申报规范》行业标准

　　2025年10月1日起实施的行业标准《经营者集中申报规范》(MR/T 0002-2025)为企业提供了标准化的操作手册。企业应参照该规范，统一内部申报材料的模板、数据收集的口径以及与监管机构沟通的流程。通过标准化建设，降低因材料不规范导致的补正次数，从而缩短审查周期。

　　(四)强化“委托审查”制度的利用

　　2026年3月，市场监管总局进一步完善了经营者集中委托审查制度。对于部分非简易案件，企业可以申请由省级市场监管局进行审查，这一变化为企业提供了极大的便利。企业应加强与属地监管机构的沟通，利用委托审查的属地优势，提高沟通效率，确保交易时间表的可控性。

　　(五)建立反垄断应急响应与预案演练

　　如企业涉嫌反垄断违法，反垄断调查往往具有突发性和强制性。企业应成立由高管牵头、法务、公关、IT等部门组成的应急工作小组，定期开展“黎明检查”(Dawn Raid)的模拟演练，确保在遭遇突击检查时，员工知道如何配合调查、避免应对失当导致从严处罚甚至产生行政乃至刑事法律责任，以及如何进行初步的危机公关。

　　五、结语

　　经营者集中反垄断审查不仅是一项法律义务，更是企业现代治理能力的重要体现。中国反垄断监管体系日益成熟、透明且高效，申报标准的提高为企业实现减负，而处罚裁量权的细化则为合规者提供了预期的确定性。

　　对于企业而言，反垄断合规不应被视为业务发展的绊脚石，而应被视为长远发展的护身符。在追求规模扩张与资本运作的同时，始终保持对竞争法律的敬畏之心，建立健全内部合规机制，不仅能有效规避巨额罚款与信用风险，更能提升企业在国际市场上的竞争层次与品牌声誉。

　　参考文献：

　　[1] 国务院《关于经营者集中申报标准的规定(2024 修订)》

　　[2] 国家市场监督管理总局《2025年经营者集中反垄断监管工作综述》

　　[3] 国家市场监督管理总局《违法实施经营者集中行政处罚裁量权基准(试行)》

　　[4] 国家市场监督管理总局《经营者集中申报规范》

　　作者简介：

　　卞静舒，高级联席合伙人

　　卞静舒，北京德和衡律师事务所高级联席合伙人，拥有北京大学法学硕士学位和南京大学法学学士学位，具有中国大陆律师执业资格。

　　卞律师主要执业领域：境内外投融资、公司法律事务、反垄断。卞律师曾先后担任律师与公司法务的职业经历，以及在多年境内外投资并购实务基础上对法律事务的深入了解，使卞律师能够更好地服务客户、理解客户需求，并帮助客户实现商业目的。

　　执业荣誉：中国大陆执业律师、北京市涉外律师人才库律师、2025年首届“Legal 500中国精英榜单”公司并购榜单律师、2021年“Legal 500”反垄断榜单律师、带领团队获得“商法2020竞争与反垄断领域卓越律所大奖”、带领团队获得“AsiaLaw 2020并购领域推荐律所”荣誉、中国大陆执业律师、高级经济师。

　　李琳琳，高级联席合伙人

　　李琳琳，北京德和衡律师事务所高级联席合伙人，美国纽约州律师执业资格，中国大陆律师执业资格，主要执业领域涵盖：合规及风险控制、公司法律事务、跨境投资并购多个方面，曾参与完成多项跨境投资并购、涉外法律服务项目，深谙并购重组领域法律业务特色。

　　执业资质与荣誉：美国纽约州执业律师、中国大陆执业律师;北京市涉外律师人才库律师;中国并购交易师、高级经济师;2020年ALB中国区客户首选律师。