摘要：在诸如名誉权侵权纠纷等民事案件中，常有当事人以对方存在诽谤行为为由，先向公安机关报案，在公安机关立案调查但未作出最终处理决定的情况下，转而向人民法院提起民事诉讼，并申请法院调取公安机关尚未办结的行政卷宗材料，法院据此卷宗直接作出民事裁判的情形屡见不鲜。此种司法实践模式，看似提高了诉讼效率，实则突破了民事诉讼证据规则的边界，混淆了行政程序与民事诉讼程序的价值定位、举证责任与证据效力，变相干预行政机关职权行使，加重一方当事人诉讼风险与法律责任，既不符合程序正义的基本要求，也极易导致案件事实认定错误。本文结合司法实践与现行法律规范，从法院调取证据权限、证据效力认定、行政职权与司法权边界、调解材料证据效力、当事人多重法律风险多个维度，深入剖析人民法院直接将未结案的行政卷宗材料作为民事诉讼核心证据的违法性与不合理性，厘清民事审判与行政调查的程序界限，规范民事案件证据调取与采信规则，以期为同类案件的公正审理提供理论参考与实务指引。

　　关键词：未结案行政卷宗;民事诉讼证据;证据调取;证据效力;程序正义;职权边界

　　引言

　　在诽谤类名誉权侵权民事纠纷中，当事人维权路径通常呈现“行政报案+民事诉讼”的双重模式。部分当事人在向公安机关提出诽谤控告、公安机关立案开展调查并制作相关询问笔录、调解笔录等卷宗材料，但尚未作出行政处罚决定、不予立案决定、调解结案决定等终局性处理意见的前提下，径直向人民法院提起民事侵权诉讼，并以“自身无法调取公安卷宗”为由，申请人民法院依职权向公安机关调取全部案卷材料。人民法院经审查予以准许，并向公安机关送达调取证据通知书，公安机关基于配合司法机关的法定义务，将全部未结案卷宗移送法院后，部分法院直接将该卷宗材料作为核心定案依据，径行作出民事判决。

　　从程序法理与现行法律规定来看，上述司法操作存在明显的程序瑕疵与实体隐患。民事诉讼的核心原则是“谁主张、谁举证”，法院调取证据始终处于补充性、例外性地位，未结案的行政卷宗承载着行政机关的调查职权与未决行政法律关系，其证据资格、证明效力、调取主体、使用边界均有严格的法律限制，绝非民事审判中可随意调取、直接采信的定案依据。人民法院未经严格审查，直接调取并全盘采信未结案行政卷宗，不仅突破了民事诉讼证据制度的基本框架，也混淆了司法权与行政权的行使边界，损害了一方当事人的合法诉讼权利与实体权益，违背了民事审判中立、公正、客观的基本要求。因此，系统梳理该程序操作的法律缺陷，明确未结案行政卷宗在民事诉讼中的适用规则，具有重要的理论价值与实践意义。

　　一、法院调取未结案行政卷宗等于变相替代收集证据

　　《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释^[1]，对人民法院依申请或依职权调取证据设置了严格的适用条件与范围，本案中法院调取未结案公安卷宗的行为，完全超出了法定权限范围，本质上是变相帮助原告完成举证，违背了法院中立裁判的基本定位。

　　其一，未结案的卷宗汇总的是公安机关为办案需要整理搜集的材料，并不等同于“由国家有关部门保存”的证据。原《民事诉讼证据规定》第十七条^[2]仅限定档案材料，虽然新规定为与民诉法解释同步删除了该条，但是其涵义指向仍然由有权机关专门负责保存的证据，只不过外延上由书式档案扩大到电子系统、数据库等新的保存形式，不能想当然地认为未结案卷宗也属此类。因案件没有侦办完毕，未结案卷宗中哪些材料必须弃用，哪些材料可以作为认定案件事实的证据采纳并归档保存，公安机关还没有最终结论。

　　其二，报案人作为案件当事人，可以向公安机关申请查阅、复制卷宗，并非全然“无权查阅调取”。^[3]即便公安机关不予准许的，也是基于法定事由^[4]拒绝，该法定事由对于人民法院同样适用，人民法院也应当遵照执行。

　　人民法院在不符合法定调取条件的情况下，准许原告的调取证据申请，向公安机关调取卷宗材料，实质上是利用司法职权，帮助原本应自行承担举证责任的原告收集诉讼证据，突破了法院中立裁判的底线。

　　民事诉讼的核心举证原则是“谁主张、谁举证”，原告主张被告构成诽谤侵权，应当自行承担举证责任，提交充分证据证明侵权事实成立。人民法院作为中立的裁判者，其职责是对当事人提交的证据进行审查、认定，而非主动介入证据收集，为一方当事人搜集诉讼有利证据。法院调取未结案行政卷宗的行为，打破了民事诉讼双方当事人的举证平衡，使得原告无需承担举证不能的风险，变相将本应由原告履行的举证义务转嫁给人民法院，严重违背了民事诉讼的举证责任分配规则与程序公正原则。

　　二、法院调取未结案行政卷宗僭越了行政权

　　未结案的行政卷宗材料，其是否具备证据资格、是否可向当事人提供并作为民事诉讼证据使用，首次判断权与决定权专属于公安机关，人民法院无权直接介入并替代公安机关作出判断，此种证据取舍权的错位，导致司法权僭越行政权。

　　一方面，公安机关作为行政案件的办案机关，对卷宗材料的合法性、有效性、保密性具有专属审查权。公安机关办理诽谤行政案件，历经立案、调查、制作笔录到材料归档多个环节，卷宗材料中包含大量行政机关内部调查意见、阶段性处理材料、调解意见、涉密信息等，并非所有材料均具备对外公开、作为民事证据使用的资格。对于哪些内部办案材料不得对外泄露、哪些材料因调查程序尚未终结不能公开，甚至哪些证据非经法定正当程序取得，只有参与案件办理的公安机关能够作出准确判断，这是行政职权独立行使的基本要求，司法机关无权干预。

　　另一方面，人民法院向公安机关送达调取证据通知书后，只能无条件将全部卷宗材料移送法院，无法对证据进行筛选、区分。因为根据相关法律规定，行政机关有配合人民法院司法调查的义务，公安机关接到法院调取证据通知书后，不得以任何理由拒绝移送，只能将全部卷宗材料完整移交，无法自主剔除不具备证据资格的材料。此种操作模式，直接将原本属于公安机关的证据取舍、判断权力，转移至人民法院，而民事审判法官不熟悉行政案件办理程序、不了解卷宗材料的形成背景与内部属性，无法准确区分有效证据与无效证据、可公开材料与内部材料，最终将导致不符合民事证据要求、甚至不具备合法性的材料被作为定案依据，案件事实不仅无法查清，反而会出现根本性错误。

　　司法权与行政权是相互独立、相互制约的国家权力，人民法院行使民事审判权，应当尊重行政机关的职权范围，不得在行政程序尚未终结时，直接调取、审查行政卷宗材料。未结案行政案件中的卷宗材料，承载着未决的行政法律关系，公安机关对其的处置权具有专属性，法院直接调取并采信，本质上是司法权对行政权的不当干预，破坏了国家机关职权分工的基本框架，也违背了司法程序正当原则。

　　三、公安笔录的证明效力并不高于诉讼证据

　　法院主要根据公安机关未结案卷宗中的询问笔录和亲笔供词结案，违背了民事诉讼证据审查认定规则。

　　首先，从证据属性来看，公安机关对双方当事人及相关人员制作的询问笔录，属于行政调查程序中的当事人陈述或者证人证言，并非具有优先效力的公文书证。根据民事诉讼证据分类，当事人陈述只是法定证据种类之一，无论是在行政调查程序中形成，还是在民事诉讼庭审中形成，其核心属性均是当事人对案件事实的主观表述，而非客观、直接的定案依据。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第九十条明确列举了不能单独作为认定案件事实的证据，第一类即是当事人陈述。

　　其次，行政调查中的陈述，其证明效力并不必然高于民事诉讼庭审中的陈述。公安机关制作询问笔录时，适用的是行政调查程序规则，而民事诉讼庭审中当事人的陈述，遵循的是严格的诉讼程序与证据规则，庭审中当事人需承诺如实陈述，接受对方当事人与法庭的质询，其陈述的规范性、严肃性更高。部分法院认为公安卷宗中的陈述是“行政机关制作的书面材料”，效力高于庭审陈述，进而直接采信卷宗笔录、否定庭审陈述，属于对证据效力的错误认定。事实上，两种程序中形成的当事人陈述，均是对案件事实的主观表述，不存在效力高低之分，其证明力均需结合案件其他证据、当事人陈述的一致性、逻辑合理性等因素综合审查判断。相较而言，询问笔录是在办案民警主导下、采用一问一答形式制作，记录的都是公安机关想听的而不一定是当事人真正想说的，其客观性远不如庭审陈述。

　　最后，民事审判中对证据的采信，应当坚持全面、客观、独立的审查原则。人民法院审理民事案件，应当针对案件事实，组织双方当事人对全部证据进行举证、质证、辩论，结合庭审调查情况，独立判断证据的真实性、合法性、关联性，而非直接照搬行政调查材料。法院如果基本按照公安卷宗材料(甚至只选用部分材料)作出判决，不对卷宗中询问笔录的真实性、完整性、与案件事实的关联性进行实质性审查，忽视庭审中当事人的辩解与举证，事实认定就难免出现大的偏差。

　　四、法院无法区分卷宗材料的真实性质和来源

　　诽谤类行政案件公安机关优先适用调解程序，调解过程中当事人的自认、妥协、亲笔供词等，依法不得作为后续行政处理或民事诉讼的定案证据，而未结案公安卷宗中调解材料与调查材料混杂，人民法院不了解案件办理背景，无法准确区分，必然导致证据采信错误。

　　《公安机关办理行政案件程序规定》第178条明确：对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤等违反治安管理行为，情节较轻，且符合法定情形的，公安机关可以调解处理。^[5]调解原则是自愿、合法，调解的目的是化解矛盾、平息纠纷，而非认定案件事实、确定法律责任。基于调解程序的特殊性，法律明确规定，当事人在调解过程中为达成和解目的作出的妥协、自认、承诺、赔偿意思表示以及相关亲笔供词、调解笔录等，均不得在后续的行政处理、行政复议、行政诉讼及民事诉讼中，作为认定案件事实的证据使用。^[6]这一规则的核心目的，是保障当事人能够在无顾虑的前提下参与调解，充分发挥调解化解纠纷的作用，避免当事人因担心调解中的陈述被作为不利证据而拒绝协商。简言之，此类材料往往更关注于当事人的主观态度，而非案件的客观事实。

　　在未结案的公安卷宗中，调解笔录、调解意见中的当事人自认材料、协商性陈述，往往与正式调查询问笔录混杂在一起，未经公安机关终局性处理、分类与标注，外部人员无法准确区分。只有具体办理案件的公安机关工作人员，才清楚哪些材料是正式调查形成的证据材料，哪些材料是调解过程中形成的妥协性材料，而民事审判法官不参与行政案件办理，不了解卷宗材料的形成背景、制作目的与程序性质，无法对两类材料进行精准甄别。法院直接将卷宗材料作为有效证据采信，必然会将调解中当事人的妥协性自认、非真实意思表示，作为认定侵权事实成立的依据，完全违背了法律关于调解材料证据效力的禁止性规定，导致案件事实认定与法律适用双重错误。

　　五、加重当事人行政、刑事多重法律风险

　　人民法院依据公安机关未结案卷宗材料作出民事生效判决，会对一方当事人产生极其不利的连锁反应，错误的循环论证额外加重其行政责任与刑事责任风险，形成“民事判决先行、行政刑事追责跟进”的不合理局面，严重损害当事人合法权益。

　　一方面，民事生效判决会成为公安机关后续行政处理的直接依据，加重当事人行政处罚风险。在公安机关尚未对诽谤案件作出终局性处理决定的情况下，民事判决却先行依据公安卷宗认定被告存在诽谤侵权事实，一旦判决生效，原告可能直接持该民事判决书，要求公安机关继续履行行政查处职责，对被告作出行政处罚。而此时公安机关因失去了对于证据取舍的判断权，只能依据生效判决结果，基于民事判决认定的事实，作出行政处罚决定。被告的行为原本难以界定为违法，却因民事判决的先行认定变为“证据确凿、事实清楚”，最终承担行政拘留、罚款等额外施加的行政责任。

　　另一方面，若诽谤行为涉嫌刑事犯罪，民事判决还会成为刑事立案、追究刑事责任的关键证据。诽谤行为情节严重的，可能构成诽谤罪，属于刑事自诉案件。民事判决认定的侵权事实，会被直接作为刑事自诉案件的核心证据，导致当事人从民事侵权纠纷的被告，直接面临刑事追责的风险。而此种风险的产生，完全是因为人民法院在行政程序未终结、证据未经严格审查的情况下，直接采信未结案卷宗作出判决所致，并非基于完整、合法、有效的证据链条认定的结果。

　　更为严重的是，民事判决一旦生效，其认定的事实具有既判力，当事人在后续行政、刑事程序中，很难推翻该事实认定，陷入“民事定案、全盘皆输”的被动局面。此种程序操作，将未决行政调查材料通过民事审判转化为生效裁判认定的事实，变相提前固化了当事人的法律责任，违背了“先行政(刑事)后民事”“先程序后实体”的基本法理，也让当事人承担了超出诉讼预期的多重法律风险，严重违背了公平公正原则。

　　结论

　　人民法院直接将公安机关未结案的行政卷宗材料作为民事诉讼核心证据并作出判决，是对民事诉讼证据规则、国家机关职权分工的双重突破。从程序合法性来看，法院调取证据不符合法定条件，变相帮助原告举证违背中立原则;从证据效力来看，行政卷宗中的询问笔录与庭审陈述效力等同，不得单独作为定案依据;调解类材料依法也不得作为归责证据使用。从职权划分来看，未结案卷宗的证据判断权专属于公安机关，法院直接调取破坏了行政权与司法权的边界。从实体后果来看，生效民事判决额外加重了当事人的行政、刑事法律风险，损害了当事人的合法权益。人民法院应当严格依照民事诉讼法及相关司法解释的规定，审慎审查证据调取申请，尊重行政机关职权划分，慎用司法权，坚守中立裁判底线，才有望实现民事审判程序公正与实体公正的统一。

　　注释：

　　[1] 《中华人民共和国民事诉讼法》第六十七条第二款规定：“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。”

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十四条进一步明确，当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据包括：(一)证据由国家有关部门保存，当事人及其诉讼代理人无权查阅调取的;(二)涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的;(三)当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的其他证据。

　　[2] 符合下列条件之一的，当事人及其诉讼代理人可以申请人民法院调查收集证据;(一)申请调查收集的证据属于国家有关部门保存并须人民法院依职权调取的档案材料。

　　[3] 《北京市行政执法全过程记录办法》(京政办发〔2021〕17号)第十四条规定：行政执法全过程记录为行政执法机关内部资料，不向社会公开。涉及国家秘密的，应当严格按照保密工作的有关规定进行管理。监察机关、审判机关、检察机关或者其他行政执法机关基于办案需要，依法调阅、复制相关案件执法过程记录的，行政执法机关应当协助提供。行政执法相对人要求查阅、复制与其相关的执法过程记录的，行政执法机关应当协助提供，但不得泄露国家秘密或者举报人、投诉人以及其他第三人的信息。

　　[4] 例如《政府信息公开条例》第十六条第二款规定：行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。

　　[5] 另外，公安机关执行《中华人民共和国治安管理处罚法》有关问题的解释第一条规定：关于治安案件的调解问题。根据《治安管理处罚法》第9条的规定，对因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物以及其他违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关应当本着化解矛盾纠纷、维护社会稳定、构建和谐社会的要求，依法尽量予以调解处理。特别是对因家庭、邻里、同事之间纠纷引起的违反治安管理行为，情节较轻，双方当事人愿意和解的，如制造噪声、发送信息、饲养动物干扰他人正常生活，放任动物恐吓他人、侮辱、诽谤、诬告陷害、侵犯隐私、偷开机动车等治安案件，公安机关都可以调解处理。

　　[6] 《民诉法解释》第一百零七条 在诉讼中，当事人为达成调解协议或者和解协议作出妥协而认可的事实，不得在后续的诉讼中作为对其不利的根据，但法律另有规定或者当事人均同意的除外。

　　作者简介：

　　刘桂敏，高级合伙人

　　行政法业务中心总监

　　刘桂敏律师2002年中国政法大学硕士毕业后选调至某中级法院行政庭工作，2016年辞职加入山东德衡律师事务所，2023年转入北京德和衡律师事务所执业，现担任行政法业务中心总监、高级合伙人。刘律师具有扎实的法学理论功底和丰富的诉讼实战经验，办理过上千起行政案件，并先后担任过十余家行政机关、事业单位的常年法律顾问。

　　擅长领域：行政复议诉讼，政府法律顾问

　　个人荣誉：

　　2005、2010年两次荣立全国个人三等功;

　　2006年荣获山东省法院系统行政审判理论研讨会三等奖;

　　2009年荣获山东法院系统裁判文书评比行政类二等奖;

　　2012年荣获山东省优秀庭审、全国优秀案例;

　　2014年荣获全国裁判文书评比行政类三等奖 山东省法院系统行政审判理论研讨会一等奖

　　著作：

　　《工伤认定案件的司法审查》,载《人民司法》2005年第10期;

　　《房屋登记行为的司法审查》,载《人民司法》2010年第15期;

　　《非诉房屋征收案件的司法审查》,载《山东审判》2012年第6期;

　　《行政诉讼和解案件的法律适用和裁判方式构想》，载《山东审判》2013年第1期;

　　《政府信息公开案件中公众知情权与个人隐私权》，载《山东审判》2015年第6期等。

　　邮箱：liuguimin@deheheng.com