摘要

　　PPP合同的法律性质是判定项目纠纷被告主体资格的关键。目前司法与理论界对PPP合同属于民事合同还是行政协议尚未形成统一认知，实践中地方政府常授权下属部门作为项目实施机构履职，进而产生地方政府是否为适格被告的争议。本文结合法律规定与司法判例，明确了两类合同的司法认定标准：民事合同适用合同相对性原则，仅签约的项目实施机构为适格被告;行政协议则进一步区分法定行政授权与行政委托，据此判定地方政府与实施机构的诉讼主体身份，并梳理出完整的认定规则。

　　关键词：PPP项目纠纷;被告主体资格;行政授权;行政委托

　　PPP合同属于行政合同还是民事合同一直存在争议，而PPP合同性质的认定也影响PPP合同纠纷中诉讼主体的认定。在实践中，地方政府多以规范性文件或授权书形式，“授权”其下属的职能部门作为项目实施机构，负责PPP项目的缔约洽谈、合同签署、履约监管、事项变更等具体工作。一旦因PPP合同履行发生纠纷，授权地方政府是否应与项目实施机构共同承担法律责任，往往成为管辖权异议与实体审理的核心争议点。因此，厘清地方政府是否为适格被告、确定案件正确诉讼主体的关键，在于精准界定PPP合同的法律性质。对此，本文将结合司法裁判实务观点，以合同性质界定为切入，逐步剖析PPP合同争议中适格被告的认定标准。

　　一、PPP合同的法律性质

　　从缔约主体与合同内容来看，PPP合同一方为承担公共服务供给职能、兼具行政监管与公共管理属性的政府主体，另一方为市场化运作的社会资本主体，合同同时承载公共公益属性与商事交易属性。也正因该双重属性，我国现行法律、行政法规、部门规章及司法裁判规则并未对PPP合同的法律性质作出统一规定。长期以来，理论界与司法实务界针对PPP合同究竟属于民事合同抑或行政协议的问题争议不断，裁判尺度尚未统一。从司法裁判口径来看，主要形成民事合同说、行政合同说两种核心观点，均有相应的规范依据与典型判例。

　　(一)民事合同说

　　该观点认为，PPP协议中双方权利义务大致对等。从本质上讲，PPP协议是公共部门用项目经营收益权或有限产权，换取私人部门资金、技术及管理经验的民事交易行为。私人部门有权通过建设运营项目获得合理回报，同时需按约定供给公共产品、到期移交项目，权责相互平衡。公共部门虽具备监管权限，却必须依规依约行使，若损害私人部门利益，需承担赔偿或补偿责任，不存在肆意违约而无需担责的特殊权利，其权利义务也基本对等。而从官方规范性文件来看，多部PPP专项管理文件均明确了政企双方的平等合作地位。根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)第二条第二项规定，PPP模式下政府与社会资本属于基于项目合同形成的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，需在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并平等主张权利、履行义务。

　　司法实践中，部分最高人民法院裁判案例采纳该观点。在(2015)民一终字第244号案件中，法院针对典型BOT模式政府特许经营协议作出认定。案涉合同虽包含部分行政审批、行政许可相关内容，但该类内容仅为合同履行的配套环节、属于合同组成部分，无法决定合同整体性质。结合合同缔约目的、主体身份、权利义务、履行内容等核心要素，案涉合同具备鲜明的民商事法律关系特征，最终将其定性为民商事合同。另外，在 (2017)京02民特11号巴万高速公路BOT特许经营PPP纠纷案中，案涉协议虽涉及行政审批、特许授权等内容，但法院认为该类事项仅为合同履行配套环节，不改变协议整体属性;结合缔约目的、主体平等地位、商事权利义务等要素，认定案涉特许经营协议属于民商事合同，合同约定的仲裁条款合法有效，因此认可了仲裁作为PPP争议的救济路径。PPP合同定性为民事合同更契合制度发展初衷与市场需求。相较于行政诉讼救济模式，民事诉讼与仲裁机制能够更公平地保护社会资本的合法权益。

　　(二)行政合同说

　　该观点认为尽管PPP协议由公共部门和私人部门协商一致订立，但其签订与履行全程均伴随行政权力的运用。签约时，政府持有的特许经营权本质为行政许可权;履约过程中，政府既是合同参与方，也是履约监管主体，拥有单方变更、解除合同的行政优益权，和普通民事合同的运作模式差异明显。

　　司法解释对此类PPP合同性质作出了明确规制。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与法人、其他组织订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于法定行政协议。该司法解释第二条进一步明确，政府特许经营协议、符合法定要件的政府与社会资本合作协议，均属于行政诉讼受案范围。据此，以BOT为代表的特许经营类PPP合同、包含行政法权利义务内容的PPP合作协议，已被司法解释明确界定为行政合同。

　　司法裁判亦对此形成呼应，在(2019)粤行终602号案件中，法院明确认定，案涉《项目合同书》由地方政府授权主体与社会资本签订，核心目的是通过引入社会资本完成基础设施建设、提供公共服务，属于政府依托社会资本实现公共管理与公共服务目标的合作协议，完全符合行政协议的法定构成要素，依法认定为行政协议。

　　此外，学界与司法实践中还存在折中的双重法律属性说，认为PPP合同既非单纯民事合同，也非纯粹行政合同，而是兼具民商事交易与行政监管关系的复合型协议。依据《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号附件)编制说明，该指南将民商法、行政法均作为适用依据。学界虽对双重属性划分存在争议，但本文不作深入探讨。司法实践中必须清晰界定合同性质，以此确定对应的请求权基础，进而明确被告主体身份与诉讼类型，才能选择正确的救济路径、适用相应法律规范。

　　(三)PPP合同性质的司法认定标准

　　综合前述规范依据、学术观点与司法判例可知，PPP合同性质无法一概而论，单一的民事或行政定性均无法适配复杂的项目实务，司法裁判已形成“法定归类优先、实质内容裁量”的认定标准，具体判定规则如下：

　　第一，法定直接认定为行政协议的情形。若项目核心是公共服务供给、行政管理履职，商事合作仅为实现公共目标的手段，则整体按行政协议审理。凡属于政府特许经营类PPP项目(BOT、TOT、ROT等典型模式)，以及合同内容包含行政许可、行政授权、公共事务管理、单方行政优益权(政府单方变更、解除、监管处罚等)等行政法权利义务内容、核心目的指向公共服务与行政管理的PPP合同，严格适用行政协议司法解释规定，直接认定为行政合同，纳入行政诉讼审理范畴。

　　第二，可认定为民事合同的情形。若项目核心是市场化投融资与商业运营，政府监管仅为配套合规督导，不主导合同权利义务与履约进程，则整体按民事合同审理。对于无行政授权、无特许经营资质授予、无单方行政优益权条款的普通PPP合作项目，合同内容仅围绕投融资、建设运营、收益分配、违约责任、风险分担等平等商事权利义务展开。政企双方全程遵循平等自愿、等价有偿原则履约，政府方仅作为合同合作主体参与项目、未行使法定行政管理职权的，应当认定为民事合同，适用民事诉讼程序与民商事法律规范审理。

　　二、基于合同性质的适格被告认定

　　在地方政府未直接作为签约主体的情形下，社会资本或项目公司提起诉讼时，应当仅以项目实施机构为被告，还是可将地方政府列为共同被告。结合司法裁判规则与现行法律规范，可依据PPP合同的不同法律属性，具体认定被告主体。

　　(一)民事合同下的被告认定

　　若案涉PPP合同经司法认定为民事合同，纠纷审理严格适用《民法典》合同相对性原则，诉讼主体资格严格限定于合同签约双方，仅实际签署合同、履行商事权利义务的项目实施机构为唯一适格被告。地方政府即便存在内部授权、批复立项、统筹监管等行为，因其并非案涉民事合同的缔约主体，未与社会资本形成直接的民事权利义务关系，无需承担合同项下的违约责任与履约责任，依法不具备被告主体资格，不得作为单独被告或共同被告参与诉讼。该裁判观点已在司法实践中形成统一主流尺度。在(2020)川15行初37号案件中，法院明确认定，案涉PPP合同及配套备忘录的签约主体为四川兴文经济开发区管理委员会，县级人民政府并非案涉合同的相对方，基于民事合同相对性规则，地方政府未参与合同缔约，不属于本案适格被告，社会资本对地方政府的起诉应予驳回。据此，民事性质PPP合同纠纷中，被告主体具有唯一性，仅实际签约的项目实施机构承担诉讼责任，地方政府无追责基础。

　　(二)行政合同下的被告认定

　　若案涉PPP合同被认定为行政协议，纠纷适用行政诉讼规则审理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条明确规定，公民、法人或者其他组织直接提起行政诉讼的，作出行政行为的行政机关为被告;行政机关委托的组织实施的行政行为，委托的行政机关是被告。因此被告主体认定应当关注地方政府对实施机构的授权行为性质，即区分该行为属于法定行政授权还是行政委托。同时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条进一步细化：因行政机关委托的组织订立、履行的行政协议引发纠纷，委托的行政机关为法定被告。法院认定特许经营领域的行政授权与行政委托，核心标准在于是否有法律、法规、规章的明确授权依据，而非协议中“授权”“委托”等文字表述。有法定依据的为行政授权，无合法依据的内部指令、指派，一律认定为行政委托，两种情形下地方政府的被告资格截然不同。据此，理论界与司法实务界围绕地方政府与项目实施机构的法律关系及被告主体资格认定，形成了法定行政授权、实质行政委托两种主流观点，下文分别展开分析。

　　1. 法定行政授权：仅实施机构为适格被告，地方政府不承担诉讼责任

　　若地方政府对项目实施机构的授权行为，有明确的法律、法规、规章依据，则构成法定行政授权。在此模式下，被授权的职能部门、事业单位依法取得独立行政主体资格，能够以自身名义签订PPP行政协议、独立行使项目监管职权、独立承担行政法律责任。因此，纠纷发生后，仅被授权的项目实施机构为唯一适格被告，不得将地方政府列为被告或共同被告。

　　在(2020)鲁15行初388号案件中，法院认为，案涉PPP项目合同、政府采购合同的签约主体为东昌府区住建局，东昌府区住建局签订上述合同是受东昌府区政府的授权。这种授权既是一种内部的授权，也有相应的法律依据或者说是法律的间接授权，而不能认定是委托。《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款明确规定，市县人民政府市政公用事业主管部门，可依据政府授权负责辖区内市政公用事业特许经营项目的具体实施。第八条第五项规定，公示期满，对中标者没有异议的，经直辖市、市、县人民政府批准，市政公用事业主管部门与中标者签订特许经营协议。据此，东昌府区住建局为本案适格被告，东昌府区政府不是本案适格被告，原告对东昌府区政府的起诉依法应予驳回。

　　需予以反驳的是，上述法定行政授权的成立存在严格法定要件，本案并不符合行政授权的构成条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款，行政授权的核心判断标准为是否存在法律、法规、规章的明确规定，无上述规范依据的政府内部授权，依法应认定为行政委托。PPP项目合同中地方政府载明的“授权住建局为项目实施机构牵头单位”，仅系政府内部工作分工与职能安排，并非行政法意义上的法定授权。目前并无现行法律、法规或规章直接赋予住建局签订案涉特定PPP项目合同的专属法定职权。前述案件中，法院机械援引《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款认定主管部门取得法定授权、具备独立被告主体资格，该裁判说理存在明显瑕疵，不能成立。

　　其一，从条款内容来看，该条款本质是对政府内部职能分工、事务交办的指引性规则，属于行政机关内部工作安排，并非行政法上能够设立独立行政主体的法定授权。且条文仅规定主管部门承担“具体实施”事务，仅指向事务性执行工作，并未赋予其独立作出行政决策、独立对外承担法律责任的完整职权，符合行政委托的履职特征。其二，从规范层级来看，该办法属于部门规章，根据立法原则，部门规章仅可执行上位法规定，无权创设新的行政职权、新设独立行政主体资格，不具备行政授权的规范效力基础。其三，从适用范围来看，该条款为普适性笼统规定，并未针对案涉特定PPP项目作出专项、具体的职权授予，无法形成合法有效的法定授权依据。结合司法裁判共识，仅有原则性规章条文、无具体法定授权指向的，不成立行政授权，案涉政府对住建局的履职指派，依法仅能认定为行政委托关系。

　　2. 实质行政委托：地方政府为适格被告，可列为诉讼责任主体

　　司法实践中大量PPP项目并无对应的法律法规授权依据，地方政府仅通过内部会议纪要、批复、口头指令等方式，指定下属部门或机构负责项目签约与实施，该类行为不属于法定行政授权，应当认定为行政委托。在行政委托法律关系中，受托实施机构仅为行为实施主体，无独立行政主体资格，其签订、履行PPP行政协议的法律后果，均由委托的地方政府统一承担。据此，社会资本提起诉讼时，可直接将委托的地方政府列为适格被告，或将地方政府与受托实施机构列为共同被告。

　　该裁判逻辑在多地司法案例中得以印证。在(2020)闽行终595号、(2019)豫行终3520号、(2018)粤08行初395号、(2017)黔03行初651号等案件中，法院均秉持统一裁判观点：地方政府在无法举证案涉项目授权具备法定依据的情况下，其对下属机构的项目指派、签约授意行为应当认定为行政委托;受托机构的缔约与履职行为后果归属于地方政府，地方政府依法具备被告主体资格，应当承担相应的行政协议责任。

　　三、整体裁判规则总结

　　综合前述规范与判例，可形成完整的PPP合同纠纷被告主体认定体系，彻底回应本文开篇所提出的争议。

　　PPP合同被认定为民事合同的，严格适用合同相对性，未签约、未参与商事履约的地方政府一律非适格被告，仅项目实施机构为诉讼主体。PPP合同被认定为行政合同的，还需结合“授权性质”进一步判断：具备法律法规规章法定依据的行政授权，由被授权实施机构独立作被告，地方政府免责;无法定依据的内部授权属于行政委托，地方政府作为委托主体为适格被告，原告可单独起诉地方政府或起诉双方作为共同被告。

　　参考文献

　　一、法律、司法解释与部门规章/规范性文件

　　1. 《中华人民共和国行政诉讼法》

　　2. 《中华人民共和国民法典》

　　3. 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

　　4. 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》

　　5. 《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)

　　6. 《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号附件)

　　7. 《市政公用事业特许经营管理办法》

　　二、司法裁判案例

　　1. (2015)民一终字第244号民事判决书

　　2. (2017)京02民特11号民事裁定书

　　3. (2019)粤行终602号行政判决书

　　4. (2020)川15行初37号行政裁定书

　　5. (2020)鲁15行初388号行政判决书

　　6. (2020)闽行终595号行政判决书

　　7. (2019)豫行终3520号行政判决书

　　8. (2018)粤08行初395号行政判决书

　　9. (2017)黔03行初651号行政判决书

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