摘要：

　　本文立足中国现行有效的国资监管法规与商务部规范性文件，系统梳理了中国中央企业在境外以联合体方式参与工程投标时，联合体协议中面临的六大核心法律风险——对外连带责任风险、串通投标与商业贿赂等合规风险、内部权责划分不清风险、退出与解散机制缺失风险、知识产权与数据合规风险以及东道国法律政策突变风险。文章在国资委第46号令"违规终身追责"、穿透式全级次监管以及商务部《企业境外廉洁合规工作指引(2025)》合规审查前置等制度背景下，逐一对应法规依据，提出了可直接落地写入合同的精细化条款设计策略，并以表格形式归纳了中国法下联合体协议的八项法定必备条款清单，旨在为涉外律师及央企法务起草、审查境外联合体协议提供实操参考。

　　关键词：境外联合体协议，央企国资监管，违规终身追责，合规风险隔离

　　引言

　　随着全球基础设施建设、能源开发及产业投资的不断深入，中国中央企业在境外参与大型项目投标时，与东道国本土企业或国际承包商组建联合体投标已成为降低市场准入门槛、整合本地化资源及分散投资风险的主流商业模式。然而，境外复杂的政治、法律、经济环境以及东道国合作方信用状况的参差不齐，使得联合体协议极易出现法律漏洞。这些漏洞不仅可能导致项目流产或严重亏损，更是在中国境内监管趋严的背景下，诱发国有资产流失、海外合规处罚以及相关责任人终身追责的高发诱因。

　　从国内监管政策的演进趋势来看，国资监管已步入数字化与穿透式全级次监管的新阶段。国务院国资委在2024年中央企业负责人会议中明确提出，要以穿透式监管为抓手完善监管体系，健全全级次穿透式监管体系，实现对境外子企业、境外项目的穿透式管理。同时，于2026年1月1日正式施行的国务院国资委第46号令《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》(以下简称“46号令”)确立了极为严厉的违规终身追责制度。该办法第十条、第十八条等条款将越权投标、重大合同疏漏、转包及违法分包等列为明确的追责情形，并规定不论责任人是否调离、退休，均实行终身追责。此外，商务部发布的《企业境外廉洁合规工作指引(2025)》(商合发〔2025〕189号)将合规审查作为开展境外业务的必经前置程序，强制要求对重大项目和重要合作伙伴进行事前廉洁尽职调查。商务部令2024年第2号《对外承包工程项目备案和立项管理办法》亦对联合体投标的备案主体、程序及变更责任作出了精细化规定。

　　在此背景下，境外联合体协议已不再仅仅是一份普通的商事合作契约，而是央企在境外落实中国法下合规义务、防范违规连带牵连、保障国资保值增值的核心法律载体。本文旨在立足中国现行有效的法律法规与国资监管规则，系统拆解央企在境外组建联合体投标时面临的六大核心法律风险，并针对性地提供可直接落地写入合同的精细化条款设计策略，以期为涉外律师及央企法务提供实操参考。

　　一、六大核心法律风险识别与对应条款设计

　　(一)联合体对外连带责任风险

　　根据国际工程承包通用规则以及大多数东道国的法律，联合体成员须就项目投标、履约、质量保证及违约赔偿向发包人(业主)承担共同及连带责任。这意味着，一旦东道国本土合作方因技术、财务或信用危机无力履行其分工范围内的义务或无法赔付业主损失，业主有权直接要求资金实力雄厚、信誉良好的中国央企承担全部赔偿责任。若联合体协议中缺乏严密的内部责任划分、先行垫付后的全额追偿机制以及履约担保配置，央企在对外承担连带赔偿后，将面临“对外连带无法避免，对内追偿无路可走”的被动局面，从而直接造成巨额国有资产流失，触发国资委46号令下的投资责任追究。

　　针对联合体对外连带责任风险，协议条款设计应从四个层面构建闭环防线：

　　第一，以《工作范围与职责分工表》作为协议附件，按出资比例或施工份额固化各方的内部责任分摊比例，使对外连带责任在内部有据可分;

　　第二，设置先行赔付与全额追偿条款，明确守约方因连带责任对外代偿后，有权在约定期限内向违约方追偿赔偿金本金及利息、诉讼仲裁费、律师费等全部衍生费用;

　　第三，配置履约反担保机制，要求东道国合作方按其责任比例对应的工程造价开立不可撤销的见索即付反担保银行保函或提供甲方认可的第三方担保，确保追偿权具有实际执行力。

　　上述三层条款环环相扣，从责任划分、事后追偿到财务担保形成完整的国资保护链条。

　　(二)串通投标、商业贿赂、恶性低价等全维度合规风险

　　在境外基建与能源项目中，东道国本土合作方往往熟悉当地“潜规则”，极易在投标阶段或项目实施中实施行贿、围标、串标、低于成本恶性低价竞争、违规支付高额中介费或佣金等行为。在国际多边开发银行(如世界银行、亚洲开发银行)及东道国法律的合规连带规则下，联合体成员的违规行为将直接牵连整家联合体及中国央企。央企将面临被列入黑名单(制裁、禁标)、东道国刑事调查、项目废标，以及国内监管机构的行政处罚和违规责任终身追究。此外，合作方若在未取得金融机构正式承保函的情况下，擅自对外承诺项目融资，亦会违反我国对外投资竞争监管和境外合规管理的硬性要求。

　　针对串通投标、商业贿赂及恶性低价等合规风险，协议应构建"承诺—隔离—监控—前置"四位一体的合规条款体系：

　　首先，各方须在协议正文中做出独立且持续的合规承诺，明令禁止在投标及项目实施全过程中实施商业贿赂、围标串标、恶意低价竞争及无函承诺融资等行为，承诺范围覆盖中国法、东道国法及多边开发银行规则;

　　其次，设置合规违约隔离与单方解约条款，一旦某方因违规导致联合体被调查、制裁或废标，全部法律责任和经济损失由违约方独立承担，守约方享有即时解约和除名权，实现风险"防火墙"效果;

　　再次，争取赋予央企全周期财务审计与合规核查权，有权自行或委托第三方对联合体及合作方的项目账目、资金往来和合同记录进行穿透式核查;

　　最后，将合作方签约前提交的《廉洁与合规尽职调查问卷》绑定为协议附件，隐瞒不良合规记录即构成根本违约，从而将合规审查从事后追责前移至签约门槛。

　　(三)内部权责划分不清风险

　　境外联合体投标中，由于时间紧迫，各方往往仅签署一份框架性的联合体协议，对于投标阶段的费用分摊、投标保证金的开立、中标后的详细分工、管理费提取、重大事项表决机制、分包权限等关键权责缺乏清晰界定。这极易导致在项目履约中出现“多头管理、推诿扯皮”或东道国合作方越权决策、私自将工程转包分包、超概算投入等严重违约行为。这不仅会导致项目亏损，触发国资委46号令对“合同管理疏漏”和“越权决策”的追责，还会因为联合体内部关系混乱，无法满足商务部对对外承包工程项目联合体牵头备案的主体认定与合规审查要求。

　　针对内部权责划分不清风险，协议应围绕"定边界—控决策—明结算—锁分包"四条主线进行条款设计：

　　第一，以《全板块权责矩阵清单》作为协议附件，将技术、商务、当地报批、施工、财税、采购及资金管理等各板块的权责边界逐项固化，超出清单授权范围的行为对其他成员不发生效力，由越权方自行承担全部后果;

　　第二，建立分级决策机制，一般日常事项由管理委员会简单多数表决，但投标报价确定、大额资金支付、重大分包合同签署及主合同核心条款变更等重大事项，须经央企书面同意方可决议，央企享有实质性一票否决权;

　　第三，精细化约定成本与利润结算规则，投标前期费用按比例分摊，中标后工程回款进入共管账户，优先冲抵共同运营成本、管理费及税费后，再按实际工作量和责任比例进行阶段性结算与利润分配;

　　第四，设置严苛的分包限制条款，未经管委会及央企事前书面批准，任何一方不得转包、分包或挂靠，擅自违反即构成根本违约，违约方须支付高额违约金且央企有权单方解约。

　　(四)退出与解散机制缺失风险

　　在长达数年的境外大中型项目实施过程中，东道国本土合作方极易因自身债务危机、破产重组、丧失特定资质或无故中途撤场而无法继续履约。若联合体协议中未对成员的退出、除名、清算以及剩余资产处置做出严密的闭环约定，将导致联合体陷入瘫痪，项目停滞烂尾，面临业主巨额索赔。这会造成重大国有资产流失，触发国资委46号令对境外风险防控缺失的追责。

　　针对退出与解散机制缺失风险，协议应建立“双轨退出—优先承接—合规变更”的闭环机制：

　　首先，确立协商退出与强制除名的双轨制，明确当一方进入破产清算、丧失必要资质、无故停工或遭受严重合规制裁时，守约方有权将其强制除名并接管其工程份额;

　　其次，细化退出工程量计价与资产移交规则，已完工程由独立第三方机构评估，未完份额由央企享有优先承接权，且退出方须无条件移交现场与资料，并承担因退出产生的额外动员成本及工期损失;

　　最后，完善解散清算与备案配套约定，联合体解散时须按境外国资产权管理办法组建清算组并进行资产评估，同时明确乙方在成员变更后负有无条件配合向商务部及东道国部门办理项目备案变更登记的职责，确保项目主体变更的合规连续性。

　　(五)知识产权与商业秘密、数据合规风险

　　中国央企在境外联合体投标及施工中，往往需要提供先进的施工工艺、专利技术、成套设备图纸以及高度敏感的投标报价、可研报告和商业策略。如果联合体协议中对知识产权归属、保密义务及数据出境保护缺乏精细约定，东道国合作方极易在合作过程中或合作结束后，擅自将央企的商业秘密和核心技术用于其他项目，或转让给第三方。这不仅侵害了央企的知识产权，还可能因为敏感数据外泄，违反国资委对涉外数据安全、网络安全合规的硬性要求，从而触发合规处罚与责任追究。

　　针对知识产权、商业秘密及数据合规风险，协议应通过“权属二分—期限展期—违约惩罚”的逻辑进行条款锁定：

　　首先，严格区分“背景知识产权”与“前景知识产权”，确保各方自有技术权属不变，并约定合作中新研发的前景技术所有权归属于央企(或按比例共有)，仅赋予合作方受限的使用许可;

　　其次，建立精细化保密与期限展期机制，明确保密信息涵盖技术图纸、报价信息及项目数据等，且保密义务不因协议终止而失效，期限应在协议终止后展延5至10年甚至永久;

　　最后，设定高额惩罚性违约金与数据合规红线，约定泄密方须按项目总报价比例支付违约金并赔偿超额损失，同时强制要求各方遵守中国及东道国的数据本地化与跨境传输规则，严禁违规传输涉及国家安全或国资秘密的敏感数据。

　　(六)东道国法律与政策突变风险

　　境外基建项目履约周期长，东道国在项目实施期间极易发生劳工政策(如强制提高本地员工比例、提高最低工资)、环保标准收紧、税率调整、外汇管制加剧以及本地化采购比例强制要求等法律与政策突变。若联合体协议中未对该等政策变动引起的成本激增、工期延误和外汇汇兑损失做出合理的内部风险分摊约定，中国央企作为实际出资和施工主力，往往被迫单方承担所有额外成本。这不仅导致项目利润被严重蚕食甚至巨额亏损，违背了国资委35号令要求的“属地守法、合理回报、国资保值”原则，更会因未能及时启动“情势变更”或“不可抗力”条款进行索赔或解约，造成不可挽回的国资损失，从而触发责任追究。

　　针对东道国法律与政策突变风险，协议应建立“动态监测—分层分摊—弹性退出”的应对机制：

　　首先，强制约束东道国合作方的属地法规监测与按月报送义务，若因其怠于履行预警职责导致联合体丧失索赔或避险机会，相关损失由其自行承担;

　　其次，设置政策变更成本的分层分摊规则，区分常规微调与重大立法变更，前者由各方按比例各自承担，后者则在共同向业主索赔未果后，按约定比例(可适当加大东道方分摊比例以发挥其本地协调优势)分摊超额成本;

　　最后，明确情势变更下的单方选择性解约权，当极其严厉的管制导致项目丧失商业可行性或面临巨额亏损时，若协商不成，央企享有单方终止协议或部分退出的绝对选择权且无需承担违约责任。

　　二、中国法下联合体协议法定必备条款清单

　　为了便于央企法务和涉外律师在起草、审查境外联合体协议时进行快速对照与合规自查，本文将前述涉及中国法及国资监管要求的核心条款整理为如下法定必备条款清单。

　　三、结语

　　在当前国资监管步入“全级次穿透”与“违规终身追责”的双重刚性约束时代，中国央企参与境外项目投标时，其联合体协议的起草与签署已不再仅仅是一项单纯的涉外商事谈判工作，而是关乎国家境外资产安全、央企合规生命线及管理人员执业安全的重大合规防线。

　　从《对外承包工程管理条例》等行政法规，到国资委46号令、42号令等部门规章，再到商务部《企业境外廉洁合规工作指引(2025)》及行业标准《中国企业境外可持续基础设施项目实施指引》(WM/T 11-2025)，我国已对央企境外经营投资构建起了全方位、立体化的法治与合规监管闭环。这一闭环的核心实务逻辑在于：事前精细化的协议条款设计，其风控效能远胜于出险后的诉讼追偿与事后的被动损失处置。

　　为此，本文向中国央企及相关法律同行提出如下三点落地实操建议：

　　第一，建立集团级标准化模板：央企应当将本文梳理的八大必备条款及对应的精细化条款设计要点，系统性地纳入集团级标准化境外联合体协议模板或形成示范性条款，形成集团层面的合规底线要求。

　　第二，坚持“一国一策”本地化修订：在实际项目投标中，应在标准化模板的基础上，结合东道国本土法律(特别是关于连带责任、劳工、外汇及破产清算等属地强制性法律)进行针对性的本地化修订，避免条款因违反东道国公共秩序或强制性法律而归于无效。

　　第三，嵌入项目全流程内控体系：央企应将联合体协议的合规审查，作为投标前内部合规评审，实现“无尽调不签约、无评审不投标、无条款不履约”的全流程闭环管控。

　　参考文献：

　　1. 中华人民共和国国务院国有资产监督管理委员会《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》(国务院国资委令第46号)

　　2. 中华人民共和国商务部《对外承包工程项目备案和立项管理办法》(商务部令2024年第2号)

　　3. 中华人民共和国商务部 商务部关于印发《企业境外廉洁合规工作指引》的通知(商合发〔2025〕189号)

　　4. 《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》重点条文解读，德恒律师事务所，张璇

　　5. 中华人民共和国国务院国有资产监督管理委员会《中央企业境外投资监督管理办法》(国务院国资委令第35号)

　　6. 中华人民共和国国务院国有资产监督管理委员会《中央企业境外国有产权管理暂行办法》(国务院国资委令第27号)

　　7. 中华人民共和国国务院《对外承包工程管理条例》(国务院令第527号，2017年修订)

　　8. 中华人民共和国国务院国有资产监督管理委员会《中央企业合规管理办法》(国务院国资委令第42号)

　　9. 中华人民共和国商务部 商务部关于印发《规范对外投资合作领域竞争行为的规定》的通知(商合发〔2013〕76号)

　　10. 《穿透式监管——2025年国资央企内控体系深化建设主基调》，北京德和衡律师事务所，陶光辉

　　11. 中华人民共和国商务部《中国企业境外可持续基础设施项目实施指引》(WM/T 11-2025)

　　12. 中华人民共和国国务院国有资产监督管理委员会关于印发《中央企业合规管理指引(试行)》的通知(国资发法规〔2018〕106号)

　　作者简介：

　　李琳琳，高级联席合伙人

　　李琳琳，北京德和衡律师事务所高级联席合伙人，美国纽约州律师执业资格，中国大陆律师执业资格，主要执业领域涵盖：合规及风险控制、公司法律事务、跨境投资并购多个方面，曾参与完成多项跨境投资并购、涉外法律服务项目，深谙并购重组领域法律业务特色。

　　执业资质与荣誉：美国纽约州执业律师、中国大陆执业律师;北京市涉外律师人才库律师;中国并购交易师、高级经济师;2020年ALB中国区客户首选律师。

　　卞静舒，高级联席合伙人

　　卞静舒，北京德和衡律师事务所高级联席合伙人，拥有北京大学法学硕士学位和南京大学法学学士学位，具有中国大陆律师执业资格。

　　卞律师主要执业领域：境内外投融资、公司法律事务、反垄断。卞律师曾先后担任律师与公司法务的职业经历，以及在多年境内外投资并购实务基础上对法律事务的深入了解，使卞律师能够更好地服务客户、理解客户需求，并帮助客户实现商业目的。

　　执业荣誉：中国大陆执业律师、北京市涉外律师人才库律师、2025年首届“Legal 500中国精英榜单”公司并购榜单律师、2021年“Legal 500”反垄断榜单律师、带领团队获得“商法2020竞争与反垄断领域卓越律所大奖”、带领团队获得“AsiaLaw 2020并购领域推荐律所”荣誉、中国大陆执业律师、高级经济师。