摘要：串通招投标严重扰乱招投标市场公平竞争秩序，极易诱发利益输送与权力腐败。我国以招投标、政府采购系列法律法规搭建起串通招投标规制体系。本文区分招标人与投标人串通、投标人相互串通两种违法形态，结合《招标投标法实施条例》推定规则，梳理投标文件异常一致、报价呈规律性差异的具体表现及合理豁免情形，细化司法分层认定标准与举证规则，明晰“评标委员会前置审查—行政监管认定—司法终局裁判”的法定处理流程。同时本文立足司法实践难点，分别向招标人、投标人提出合规风控举措，列明串标对应的民事、行政、刑事三重法律责任，助力统一裁判尺度、指引市场主体规范参与招投标活动。
关键词：串通招投标;司法认定;法律规制
招投标制度是我国工程建设、政府采购、公共资源交易领域实现资源优化配置、维护市场公平竞争的核心制度，始终恪守公开、公平、公正和诚实信用的基本原则。但在行业实践中，串通招标与串通投标违法行为屡禁不止，不仅直接破坏招投标市场竞争秩序，损害合规招标人和投标人的合法财产与经营权益，更极易滋生权力寻租、利益输送等腐败问题，扰乱整个建筑与公共资源交易行业的健康发展生态。
因此，为了规制串通招投标行为，我国形成了以《中华人民共和国招标投标法》(以下简称《招投标法》)以及《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)为主体，辅以《中华人民共和国招标投标法实施条例》(以下简称《招投标法实施条例》)和《中华人民共和国政府采购法实施条例》(以下简称《政府采购法实施条例》)的规制体系。其中，《招投标法实施条例》第四十条第(四)项明确将投标文件异常一致、报价呈规律性差异列为“视为投标人相互串通投标”的法定推定情形，是司法机关、行政监管部门认定串标行为最常用的裁判依据。不过，现行法律并未对“异常一致”“规律性差异”作出细化界定，也未明确分层认定规则与实操程序，导致司法裁判尺度不一、市场主体认知不清，企业维权与合规经营面临较大困惑。
一、串通招投标基本内涵及法律规制体系
(一)串通招标的内涵与法定认定情形
串通招标特指招标人与投标人之间私下合谋，通过人为操控招标流程、定制招标条件、泄露核心信息等方式，内定中标结果、排斥其他潜在竞争者的违法行为。根据《招标投标法实施条例》第四十一条规定，属于招标人与投标人串通投标的法定情形包括：开标前向特定投标人泄露投标文件信息、标底及评标委员会成员信息;明示或暗示投标人抬高、压低投标报价;授意投标人修改投标文件;为特定投标人中标量身设置招标条件、提供专属便利等。
串通招标的核心特征是招标方利用规则主导地位，与特定投标人形成利益共同体，从源头破坏招投标公平性，其认定需结合招标流程文件、沟通记录、中标结果关联性等综合判定，也是监管与司法重点打击的违法行为。
(二)串通投标的内涵与分类
串通投标主要发生在多个投标人之间，是投标人通过私下约定抬高或压低报价、互相陪标、轮流中标、抱团排挤中小竞争对手等方式，人为操纵投标结果、规避市场竞争的违法行为。依据《招标投标法实施条例》规定，串通投标分为直接串通投标与推定串通投标两类：一是直接串通，即投标人明确协商报价、约定中标人、协同放弃投标等主观合谋行为(条例第三十九条);二是推定串通，无需证明主观合谋，仅依据客观行为直接视为串标，其中投标文件异常一致、投标报价呈规律性差异是第四十条第(四)项核心推定情形，也是司法实践中适用最广泛的认定依据。
(三)现行法律规制整体框架
我国针对串通招投标行为已构建起多层次、全覆盖的法律规制体系。在法律层面，以《招标投标法》《政府采购法》作为顶层基础依据，行政法规层面依托两部配套实施条例作为核心支撑，明确划定了串通招投标的具体认定情形与相应处罚标准。部门规章以七部委出台的《评标委员会和评标方法暂行规定》等文件为重要补充，专门规范评标审查规则以及异议、举报的办理流程。司法层面则以民事诉讼司法解释、刑事立案追诉标准为裁判适用依据，清晰界定民事追责、行政处罚、刑事追责的适用边界，最终形成监管查处、民事追责、刑事惩戒一体衔接的全链条法律约束机制。
二、串通投标核心表现形式
(一)投标文件异常一致的具体表现
投标文件分为商务标、技术标、经济标三大类，建筑工程领域以技术标和经济标为主。司法实践中，法院认定投标文件异常一致，同时审查格式框架与实质内容两大维度，结合多起生效判例可归纳核心表现。
1.格式与目录高度雷同。多家投标文件章节划分、目录结构、排版体例完全一致，甚至出现相同的章节缺失、栏目增设情形。如(2021)津03民终4037号案件中，两家公司投标文件资格审查栏目完全一致，自行编写内容的格式、体例高度重合，即便辩称下载通用版本文件，仍被认定存在实质性异常一致。
2.关键基础信息完全重合。法定代表人年龄、设备制造商名称、项目人员信息等非通用关键信息完全一致，超出正常模板重合范畴。
3.电子编制痕迹同源。(2022)宁0104民初8077号案件明确，投标文件子目录单价、预算文件完全一致，电子版报价表后台显示为同一人制作，直接构成实质性内容雷同，符合异常一致认定标准。
4.个性化方案高度雷同。施工组织设计、项目管理思路、设计原则、专项施工措施等投标人自主编制、体现核心技术实力的内容完全一致，此类内容本具有极强个体差异性，高度重合概率极低，是司法认定串标的核心依据。
5.文字错误同步雷同。多家投标文件出现完全相同的标点错误、文字错别字、格式瑕疵，非通用模板所能解释，成为推定串通的重要佐证。
(二)投标文件异常一致的合理例外情形
司法裁判始终坚持区分主观恶意一致与客观合理一致，因外部客观因素导致的文件重合，不认定为异常一致，主要包含四类情形，均有明确判例支撑：其一，软件系统自动生成内容一致。(2020)皖11民初407号案件认定，电子招投标计价软件自动生成的项目编码、主材价格、统一费率，以及建设主管部门强制规定的费率标准，属于客观固定内容，重合不构成串标。其二，厂家原始技术资料同源。(2019)宁01民终4934号案件中，多家投标人选用同一厂家同型号产品，沿用厂家原版技术参数及自带标点错误，此类重合由第三方资料决定，不属于异常一致。其三，独立抄袭第三方公开资料。(2019)皖15民终2650号案件指出，多家投标人各自独立从网络、过往项目模板抄袭施工规范、通用条款，无私下沟通合谋的，不认定为串通投标。其四，法定标准与招标文件强制要求。依据国家行业标准、招标文件统一格式要求形成的内容一致，属于合规强制规范范畴，排除异常一致认定。
(三)投标报价呈规律性差异典型表现
正常市场竞争中，不同投标人成本结构、定价策略存在天然差异，报价无固定规律。而串通投标情形下，报价会呈现人为设计的规律性特征，结合司法判例典型表现为：一是报价呈标准等差数列排布;二是不同投标人报价差额固定，维持恒定百分比下浮;三是全体投标人统一按照招标最高限价固定比例报价，如(2023)皖1125行初53号案件中，投标人统一按最高限价下浮16%区间报价，形成固定价格协同，直接被认定串标;四是同一项目多个标段、多种设备型号，不同投标人报价比率完全一致，(2020)新民申1628号案件中两家公司五个型号设备报价比率全部重合，明显超出市场合理波动范围。
(四)报价规律性差异的市场合理例外
并非报价接近即属于规律性差异，司法实践明确正常市场成本趋同不纳入认定范围。(2021)皖民终1501号安徽省高院判例指出，多家投标人采购同一品牌、同一上游供应商的核心设备，原材料、人工成本高度相近，导致报价自然接近，属于正常市场竞争行为，不能推定串通投标。只有报价规律明显脱离行业成本逻辑、呈现人为定制特征时，才可认定为规律性差异。
三、串通招投标司法认定核心标准
(一)投标文件异常一致分层认定规则
法院裁判形成两大核心分层认定逻辑，亦是《招投标法实施条例》第四十条法条释义与司法裁判统一适用的核心规则。
第一，区分客观一致与主观一致。仅通用格式、强制参数、软件自动生成内容重合，属于客观一致，不予认定。而施工方案、管理思路、个性化项目解读等投标人自主创作、具有专属差异性的内容高度雷同，属于主观一致，直接推定串标。若仅部分表述一致，但设备规格、核心技术等实质性内容存在明显差异，如(2021)黔01民初907号案件裁判观点，不足以认定串通投标。
第二，区分单一偶发一致与多发全面一致。单一一处文字错误、排版雷同属于巧合或编辑失误，不能单独定案。只有目录、内容、格式、电子编制痕迹多处同步一致，且投标人无法作出合理解释，才能形成完整证据链。若仅有单一异常点，可结合项目管理成员同一人、公司地址混同、经办人员重合等其他证据补强，如(2020)辽01民终2097号案件以项目人员重合补强单一文件雷同的证明效力，在(2025)粤01民终16926号案件中结合公司地址、人员、交易代表混同，综合认定串标。
(二)报价规律性差异举证认定标准
主张投标人存在报价规律性差异的一方，需承担完整举证责任，司法举证规则明确：
一是证据需具备完整性与可验证性，必须提供全部项目原始报价数据表、逐项比对明细。单方自行制作无原始数据支撑、无单位签章的对照表、审计底稿、非正式录音资料，均不具备证明效力。如(2022)鲁10民终120号案件中，原告仅凭自制对照表、无落款文件主张串标，因未完成举证责任被法院驳回。另，在(2020)陕07民终593号案件亦认定，单方出具无签章审计材料不能作为定案依据。
二是需排除市场合理因素，举证证明报价规律并非成本趋同导致，完全为人为刻意设置，方可完成认定。(2015)锡知民终字第11号案件中，招标人完整出具全部项目报价比率比对数据，清晰呈现规律性特征，最终获得法院支持。
(三)第四十条法理定性与证明标准
从法理层面看，《招标投标法实施条例》第四十条虽采用“视为”表述，官方释义曾界定为立法拟制，但结合司法实践，其本质属于法律推定，即只要具备投标文件异常一致、报价规律性差异等客观情形，直接推定主观存在串通故意，允许投标人提交反证作出合理解释，推翻推定结论。
在此基础上，司法证明标准作出明确区分。《招标投标法实施条例》第三十九条直接串通投标，需证明投标人主观恶意合谋，依据《民诉法解释》第109条，证明标准需达到排除合理怀疑。第四十条推定串通投标，仅需证明客观行为存在，适用民事诉讼高度盖然性标准，无需举证主观故意。
司法实践中部分法院存在法律适用错误，如(2021)皖10民初58号案件，对第四十条推定情形错误适用排除合理怀疑标准。而(2025)粤01民终16926号、(2022)鲁10民终120号、(2018)渝01民终6308号等判例，均正确适用高度盖然性标准，成为主流裁判口径。
(四)串通招标专属认定标准
串通招标认定以招标方行为为核心，重点审查三大维度。一是信息泄露，标底、评标规则、投标文件核心信息提前向特定投标人透露;二是条件定制，招标文件设置排他性资质、技术要求，仅适配单一投标人;三是结果操控，明示暗示评委倾向性打分、干预评标结果，刻意保障内定中标人。只要具备任一行为，且与投标结果存在直接关联，即可认定招标人与投标人串通。
四、串通招投标法定认定程序
串通招投标拥有法定三级认定主体，招标人无权自行认定串标、无权私自扣留投标保证金，必须严格遵循“评标委员会前置—行政监督认定—司法最终裁判”的固定流程，缺失前置程序的主张法院不予支持。
(一)评标委员会前置审查程序
评标阶段是识别串标的第一道防线，也是法定必经程序。评标委员会负有投标文件全面比对、核查异常一致与报价规律的法定义务，同时保障投标人澄清说明的权利。从判例规则来看，招标人或其他投标人发现串标嫌疑，必须在评标阶段及时提出书面质疑。若放任投标人进入多轮评审、定标后再主张串标，属于怠于行使权利，法院不予支持。如(2022)鲁02民终1385号案件，招标人未在评标阶段提出异议，待投标人进入多轮候选名单后才主张串标，诉讼请求被驳回。反之，(2023)川01民终4462号案件中，评标委员会已作出文件高度雷同、存在相同瑕疵的认定，当事人无相反证据推翻，法院直接采信评标结论认定串标。
(二)行政监督部门认定与救济程序
评标结束后，定标、合同签订及履约全过程中，住建、发改、财政等行政监督部门可主动巡查认定串标，也可受理投诉举报后核查认定。行政机关出具的行政处罚决定书属于法定公文书证，法院直接推定真实有效，投标人仅能通过行政复议、行政诉讼或提交充分反驳证据推翻。(2023)闽民申760号案件中，涉事企业收到串标行政处罚后，未复议、未诉讼，也无反驳证据，法院直接采信行政认定。(2023)闽04民终1375号案件以住建部门罚款处罚为依据，确认串通投标行为成立。同时司法明确：招标人自行委托造价公司、第三方机构出具的串标比对报告，不能替代评标委员会与行政部门的法定认定，不具备司法效力。若行政监管部门受理举报后未作出定性处罚，民事诉讼中法院一般不主动认定串标，如(2021)黔01民初907号案件，招标人虽全程监督并及时举报，但监管部门始终未作出官方定性，法院最终也未自行认定串标，驳回了原告诉请。
(三)司法诉讼最终裁判程序
当事人对评标委员会评审结论、行政行政处罚决定不服的，可向人民法院提起行政或民事诉讼。法院审理以评标结论、行政认定为基础，原则上不替代前置法定审查程序。仅在当事人提交充分证据，证明评标程序违法、行政认定事实错误时，法院才会依法予以撤销并重新裁判。整个诉讼阶段不得跳过评标、行政前置程序直接起诉，否则将因程序瑕疵败诉。
五、实务认定难点与全维度风险防范
(一)实务认定核心难点
1.边界界定模糊：通用标书模板、软件自动生成的标准化内容，与投标人刻意抄袭造成的文件雷同难以清晰区分，法院裁判自由裁量空间较大。
2.取证难度偏高：投标人私下串通投标行为隐蔽性极强，往往没有留存书面合谋协议，仅依托投标文件和报价表面异常，难以形成完整闭环证据链。
3.程序合规风险突出：多数市场主体不重视法定维权流程，跳过评标质疑、行政举报前置环节直接提起诉讼，极易因程序要件缺失被法院驳回。
4.裁判尺度不统一：各地法院对“异常一致”的宽松认定标准存在差异，无全国统一量化细则，同类案件裁判结果可能不同。
5.推定反证难度大：被指控串标的投标人难以提交有效证据，证明文件、报价重合属于客观合理原因。
(二)各方主体风险防范措施
1.招标人：在招标文件中提前明确投标文件异常一致、报价规律性差异的具体认定标准，从源头减少争议。在评标阶段及时做好投标文件比对，并依规提出书面质疑。发现串通投标相关线索后要第一时间向行政部门举报，严格恪守法定办理流程，不擅自认定串标行为，也不得随意扣押投标保证金。同时全程留存招投标文件、评审记录、沟通凭证，固定维权证据。
2.投标人：坚持独立编制商务标、技术标，不照搬其他企业完整标书模板，也不与别家单位共用编制人员与办公加密锁。主动规避公司地址、项目负责人、经办人员出现人员及主体混同的情形。如果投标文件出现内容、排版雷同情况，要第一时间向评标委员会作出书面合理解释并留存记录，避免被误认定为串通投标。不参与陪标、轮流中标等违规行为，坚守合规投标底线。
六、串通招投标的法律后果
串通招标、串通投标行为一经认定，将面临民事、行政、刑事三重法律责任，后果覆盖企业经营、信用评级、人员人身自由等多个层面。
(一)民事法律后果
串通招投标行为本身违背诚实信用与公平交易原则，一经认定，其所确定的中标结果直接归于无效。依托此次违规招投标流程所签订的工程施工合同、服务采购合同等各类民事协议，均自始不具备法律效力，合同各方无需继续履行相关约定义务。实施串通行为的主体还需承担全额民事赔偿责任，既要弥补招标人产生的招标筹备开支、项目工期延误等实际损失，也要赔付其他合规投标人投入的标书编制、报名参选等合理支出，以及本可正常中标的预期可得利益损失。与此同时，法律不会保护串标行为人的非法财产诉求，行为人无权要求返还已缴纳的投标保证金，也无法主张项目履约权益及合同违约赔偿等相关权利。
(二)行政法律后果
依据《招标投标法》及实施条例的规制要求，串通招投标行为人将受到严厉的行政处罚。监管部门会对涉案企业按照中标金额的法定比例处以罚款，针对企业主管负责人、直接经办人员也会单独作出罚款处罚。行为人通过串标获取的全部违法收益，将由行政机关依法予以没收。对于情节较为严重的市场主体，还会被纳入全国招投标领域失信黑名单，在一至三年内甚至被永久限制参与政府采购、各类工程建设项目的招投标活动。针对情节特别恶劣、严重扰乱市场秩序的企业，监管部门可依法吊销其专业经营资质或下调行业信用等级，直接限制企业后续参与市场投标和经营活动的资格。所有行政处罚记录都会同步记入企业信用档案，对企业品牌信誉、市场合作、行业准入形成长期持续性约束。
(三)刑事法律后果
串通招投标情节严重的，构成《刑法》第二百二十三条串通投标罪。根据最高检、公安部刑事立案追诉标准，串标行为造成直接经济损失五十万元以上，违法所得数额达到二十万元以上，中标项目金额在四百万元以上，或是采用行贿、胁迫等不正当手段操控招投标结果，以及两年内因串通投标受过两次行政处罚后再次实施同类违法行为的，均已达到刑事立案追诉标准。
在司法量刑适用上，法院会对涉案单位依法判处罚金。对单位直接负责的主管人员和其他直接实施串标行为的责任人员，可依法判处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。若行为人在实施串通招投标的过程中，还伴随行贿、受贿、公职人员滥用职权等其他违法犯罪行为，司法机关将依照数罪并罚的原则合并审理定罪，依法追究多重刑事责任。
七、总结
综上所述，串通招投标主要分为串通招标与串通投标两大类型，投标文件异常一致、报价呈规律性差异是司法推定串标的核心依据。司法认定中应当区分客观合理重合与主观恶意串通、正常市场报价与人为规律性报价，不能仅凭单一疑点定案，需结合人员、经营地址、项目管理人员等多项事实综合研判。
从实务角度出发，建议招标人前置在招标文件明确串标认定细则，依规走异议、举报法定流程;投标人坚持独立编标、规避人员与文件混同风险，主动留存合理解释。行政监管部门细化认定量化标准，统一裁判尺度。司法机关严格适用第四十条法律推定规则，区分高度盖然性与排除合理怀疑证明标准，避免法律适用错误。各方主体坚守合规底线，既能有效防范串通招投标违法行为，也可规避自身被误认定串标、陷入民事赔偿、行政处罚乃至刑事追责的法律风险。
参考文献：
一、法律、司法解释与部门规章/规范性文件
1. 《中华人民共和国招标投标法》
2. 《中华人民共和国政府采购法》
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7. 《中华人民共和国刑法》
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二、司法裁判案例
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2. (2022)宁0104民初8077号
3. (2020)皖11民初407号
4. (2019)宁01民终4934号
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10. (2020)辽01民终2097号
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12. (2022)鲁10 民终120号
13. (2020)陕07民终593号
14. (2015)锡知民终字第11号
15. (2021)皖10民初58号
16. (2018)渝01民终6308号
17. (2022)鲁02民终1385号
18. (2023)川01民终4462号
19. (2023)闽民申760号
20. (2023)闽04民终1375号
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作者简介：
刘俊丽，高级合伙人，管理主任，国际工程与PPP业务部主任，合伙人会议薪酬与分配委员会主任
拥有24+年法律工作经验，累计办理案件700余件，经办案件标的额超1000亿元人民币。专注于国际 / 国内建设工程投建运全生命周期法律服务(PPP、BOT、EPC、FIDIC等);政府与社会资本合作及特许经营项目全生命周期法律服务;新基建、新能源项目投建营全生命周期法律服务;能源与环境工程(EOD)投建运全生命周期法律服务;并深耕上述领域重大疑难争议解决法律服务。
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